La rentrée s’ouvre sur des sujets liés : le budget de l’État, celui de la sécurité sociale et le débat sur les fins de carrière. Le budget 2005 de la sécu a relancé les propos alarmistes. La question de son financement est posée. La réponse dépendra toutefois moins de nuages qui se profileraient à l’horizon que de l’ambition, du projet que l’on veut avoir pour elle.
Le véritable et principal problème, qui ne date pas d’hier, est celui du décrochage des allocations et des pensions par rapport aux salaires et autres revenus. S’y ajoute l’absence de couverture suffisante des frais que doivent supporter les personnes âgées dépendantes d’aides pour continuer à vivre avec une certaine autonomie. Le pays, pourtant, n’est pas pauvre, il peut se payer une sécurité sociale rétablie dans le degré de protection qu’elle offrait auparavant. Alors que de nombreuses déclarations propagent une peur de l’avenir, une autre attitude est possible : celle d’avoir un projet à construire, une priorité à défendre, pourvu que la majorité de la population et des responsables politiques soit convaincue d’y mettre les moyens. À moins que l’on accepte, naïvement par suivisme, par intérêt catégoriel ou par opportunisme institutionnel, la poursuite du développement substitutif des assurances complémentaires qui, d’évidence, ne pourront que présenter une distribution plus inégalitaire de leur couverture que celle de la sécurité sociale. Un choix de société.
L’appréciation de la situation budgétaire structurelle ne peut se référer aux deux dernières années au creux de la conjoncture. Le tableau (cf. page 3) montre un résultat cumulé positif 2000-2004, en grande partie lié au boni de 2000, année qui avait connu une forte croissance de l’emploi, et à un financement alternatif en 2004. Depuis, de 2000 à 2003 (tableau ci-dessous), l’emploi est au point mort, la masse salariale n’a augmenté que d’un peu plus de 1 % au delà de l’index, tout comme les recettes de la sécurité sociale. Les dépenses de chômage sont celles qui ont le plus augmenté tandis que les soins de santé peuvent désormais croître au rythme autorisé par la nouvelle norme de 4,5 % hors indice-santé. Ils ont cependant crû exceptionnellement de 6,7 % en 2003. Le budget 2004 est quant à lui optimiste. Peut-être trop car la croissance est moindre qu’espéré. Et la norme des soins de santé risque d’être dépassée. En matière de conjoncture au moins, le creux de la vague sera derrière nous en 2005. Mais comme toujours, il faudra tenir les rênes des dépenses.
Un pacte social ?
En réalité, les inquiétudes concernent surtout la difficulté qu’a l’État fédéral à préparer l’impact qu’aura le vieillissement de la population sur le coût de la sécurité sociale. D’après le rapport annuel du Comité d’étude sur le vieillissement, celui-ci serait de 3,4 % du PIB entre 2003 et 2030. Une projection statistique qui repose sur des hypothèses, dont certaines sont discutables. La viabilité de la sécurité sociale dépend du revenu national généré par la production (le PIB). Celui-ci évolue en fonction de la demande domestique et de la demande de produits à l’exportation moins les importations. Comme les cotisations sont liées à la masse salariale, l’emploi est un déterminant essentiel. Mais combien faut-il d’emplois pour produire ce qui correspond à la demande de biens et de services ? C’est la productivité moyenne par emploi qui le détermine. Le taux de croissance de la productivité a été fixé à un rythme qui correspond à la tendance passée d’une économie de plus en plus orientée vers des services : 1,75 % contre 2,01 % entre 1970 et 2002. Un problème surviendrait si le nombre de personnes « employables » aux qualifications requises s’avérait insuffisant. Or, on est encore loin d’un taux de chômage structurel dit « incompressible » formé de personnes trop peu qualifiées ou peu motivées que l’on estime à 7,5 %, soit la moitié du taux actuel de 14,2 %, ce qui correspond au taux de chômage moyen observé entre 1953 et 2002. À remarquer : le pessimisme radical concernant les possibilités de formation de la moitié des chômeurs ! Ce taux serait atteint vers 2030, lorsque le coût du vieillissement plafonnera. Comment ? Grâce à la baisse de la population active (alors qu’on nous dit qu’il faudra travailler plus longtemps) et à une politique active en matière d’emploi. Car plus d’emplois permettent de récolter plus de cotisations et d’impôts tandis que moins de chômage réduit les dépenses de l’ONEm. Ce qui étonne dans la méthode, outre le risque discutable de pénurie générale de main-d’œuvre « adéquate » (atteinte seulement en 2030), c’est le déterminisme du modèle par rapport à la productivité et à l’offre de travail. La demande de produits et la demande de travail en sont des résultantes.
D’une part, le degré de volontarisme en termes de politique (européenne) de croissance, ainsi que de politique de formation et de recherche, ne trouve pas à s’illustrer dans des hypothèses alternatives (1). D’autre part, l’emploi est censé être pour partie déterminé par l’évolution des salaires qui dépend notamment du niveau de chômage. Plus le chômage baisse, plus fortes seraient les hausses salariales. Mais ne pourrait-on pas imaginer un pacte social de longue durée qui puisse assurer une modération salariale au bénéfice d’une sécurité sociale renforcée ? Pour arriver aux normes de Maastricht, on a bien fait plus fort ! Sans cela, on comprend pourquoi d’aucuns, craignant des hausses salariales non compétitives ou « mangeuses » de profit, plaident tant pour maintenir les quinquas au travail et pour une politique économique (pas humanitaire) d’immigration. Le plein-emploi… il n’y a rien de pire ! (2)
Enfin, il faut remarquer que, tenant compte d’une croissance de 4,5 % des soins de santé hors indice-santé (soit la norme) jusqu’en 2007 et de l’intégration des petits risques dans l’assurance maladie obligatoire des indépendants, l’exercice ne table plus que sur une croissance des soins de santé de 2,8 % par an dès 2008. Pour le moins irréaliste, compte tenu de l’expérience passée ! Mais si l’on retient l’hypothèse d’une poursuite d’une croissance de 4,5 % jusqu’en 2030, la facture du vieillissement passe de 3,4 % du PIB à 6,7 % ! D’où l’intérêt qu’il y a à continuer à rationaliser assidûment les soins de santé.
Liaison au bien-être
Les perspectives du Comité d’étude ne prennent en compte qu’une liaison au bien-être annuelle moyenne de 0,5 %, représentant 0,6 % de PIB dans les 3,4 % d’impact du vieillissement (elles prennent aussi en compte une liaison de 1 % par an des minima sociaux, de 1,25 % du droit minimum de pension par année de carrière, et une revalorisation des plafonds salariaux pour le calcul des allocations de 1,25 % l’an). Cela veut dire qu’une liaison de 1,5 %, par exemple, ferait porter le coût du vieillissement à grosso modo 4,6 % de PIB, ce qui représente un tiers en plus. Sans compter une assurance autonomie fédérale tant attendue (qui reste « au frigo » faute de compromis communautaire sur la répartition des compétences). Comme quoi, si le gouvernement fédéral cherche à rassurer, il est bien en dessous du projet de rétablissement de la protection sociale revendiquée par maintes manifestations massives réunies sous la bannière des syndicats, des mutualités et d’une grande partie du monde associatif.
Durant les années 80 et 90, l’assainissement budgétaire de l’État avait contraint la sécurité sociale à adapter ses dépenses à ses recettes en rabotant sa couverture. La réforme fiscale du gouvernement arc-en-ciel se substitua ensuite à l’assainissement comme facteur de rationnement de la sécurité sociale. Lorsque l’embellie conjoncturelle fut finie et que la « crise » survint, le gouvernement fit le choix de ne pas revenir sur ses promesses de réductions d’impôt (en réduisant le coût de la réforme et en l’étalant sur davantage d’années). Après le populisme imprévoyant, revoilà aujourd’hui que le sens des responsabilités donne sa couleur aux discours politiques. Mais la responsabilité doit-elle toujours signifier adapter les dépenses à un budget étriqué, ou devrait-elle atteler les responsables à se donner les moyens de la sécurité sociale que les gens veulent ? Reste sans doute à remettre au goût du jour un terme désuet pour une activité en manque de moyens : la conscientisation.
Encore un autre terme à sortir du grenier : la prévoyance. Car, quelle que soit l’ambition pour la sécurité sociale, il faut constater que l’État a alimenté insuffisamment le Fonds de vieillissement, et non pas avec des excédents budgétaires mais avec des recettes « non fiscales », en particulier des opérations non récurrentes (les recettes de la liquidation du Fonds de pension de Belgacom, par exemple). Or, le coût du vieillissement dépend de cette capitalisation collective et de la réduction du taux d’endettement public qui, elle, est en meilleure voie. Et le choc n’est pas si loin (plus que deux fois une législature… mais pas seulement à dormir).
Augmenter le taux d’emploi : comment?
Lorsque le Comité d’étude montre la sensibilité au taux d’emploi du coût du vieillissement, et donc de son caractère supportable pour les finances publiques, il faut entendre évidemment que c’est l’emploi, autrement dit la demande de travail, qui est déterminante. Bien sûr, en cas de forte croissance, la pénurie de main-d’œuvre liée au chômage supposé incompressible pourrait venir plus tôt qu’en 2030 et, dans ce cas, l’offre de travail contraindrait le développement de l’emploi. Pour l’éviter, il faudrait surtout mieux financer la formation professionnelle. Malgré cette peu probable pénurie, dans la ligne des conclusions du Sommet de Lisbonne, le gouvernement fédéral persiste à plaider pour un allongement des carrières. C’est d’ailleurs le sujet annoncé pour cette rentrée. Est-ce, comme déjà évoqué, parce que le réalisme indiquerait qu’en cas de baisse même lente du chômage, la hausse des salaires risque de ne pas être maîtrisable et pourrait nuire à la compétitivité et à la croissance ? Autrement dit, un pacte social pour réduire le chômage et financer le coût du vieillissement ne serait pas possible ? Le prix de ce pessimisme ou de cette stratégie en serait une baisse plus lente du chômage. À moins que l’on espère que ceux parmi les « quinquas », que les employeurs préfèreront garder lors des vagues de licenciements et de prépensions, auront un intérêt économique tel qu’ils doperont la croissance, contribuant à réduire le chômage ? Beaucoup se réfèrent à l’expérience du passé, les prépensions n’ont pas beaucoup aidé à ralentir le chômage des jeunes. C’est oublier qu’il y a eu énormément de dérogations au remplacement des prépensionnés (dans les entreprises en difficulté ou en restructuration). Il ne faut donc pas déduire du passé que moins de prépensionnés sera sans effet sur le chômage.
Bref, augmenter le taux d’emploi, ce n’est pas d’abord travailler plus longtemps mais c’est promouvoir davantage de créations d’emplois. Or, en la matière, les finances publiques ne permettent guère plus de créations directes, ni de réductions de charges sociales ou d’impôts, dont l’efficacité est par ailleurs fort contestée. Par contre, au moins deux idées qui ne sont pas nouvelles mériteraient d’être davantage promues, notamment par le débat (l’idée d’investir dans la formation et la recherche semblant convaincre davantage de politiques).
Premièrement, un stop aux réductions d’impôts et une réforme fiscale faisant contribuer plus justement les revenus du patrimoine, les revenus des sociétés, les grandes fortunes et les pollueurs (par la taxe CO2) permettraient de davantage développer des services, logements sociaux et infrastructures, qui répondent à des besoins qui plus est créateurs d’emplois, plutôt qu’à des envies suscitées par le marketing. Mais il semble que la réalité des besoins sociaux ne suffise pas à convaincre suffisamment d’électeurs. Pourquoi ? Premièrement, peut-être que l’esprit critique des consommateurs vis-à-vis de notre mode de consommation et de vie est redevenu moins vivace. Il mériterait d’être alimenté, car davantage d’autonomie en matière de consommation rendrait les citoyens moins réticents à l’impôt et aux cotisations et également plus réceptifs à d’autres usages de leurs deniers et de leur temps. Notre pouvoir d’achat marchand ne nous illusionne-t-il pas quant à notre réelle liberté de choix ? Si une partie de la population manque de moyens pour ses achats socio-nécessaires sinon vitaux, beaucoup d’autres ne subissent-ils pas assez souvent un certain conditionnement commercial et un manque de réel temps libéré ? Le sous-financement de la sécu aurait donc une origine culturelle. Deuxièmement, cette aversion a, entre autres origines possibles, le soupçon d’une gestion peu efficiente dans le secteur public et le non-marchand en général. Il faut sans doute montrer que des services non marchands travaillent de manière plus efficiente et plus efficace que des services marchands. Et encore développer la bonne gestion dans le secteur subsidié et surtout dans le secteur public et communiquer les progrès en la matière. Tout un programme !
Deuxième idée : les États européens auraient intérêt à coordonner leurs politiques fiscales de manière à arrêter de se faire concurrence en la matière au détriment des besoins de la population, dont la protection sociale, et à mettre en œuvre une relance concertée d’une ampleur plus significative que ce qui est programmé aujourd’hui. On a pu remarquer que le président Chirac a plaidé pour une relance européenne le 14 juillet dernier.
Ces idées sont-elles en manque d’acteurs prêts à les promouvoir ? Ou ceux-ci n’ont-ils pas encore été en mesure de se coaliser suffisamment dans le monde associatif et politique ? Certainement pas encore à l’échelle européenne !
Définancement : stop !
Nous avons vu que la bonne santé financière actuelle de la sécurité sociale ne voulait pas dire que la sécurité sociale se porte bien : son degré de couverture a été soumis à une forte érosion. Celle-ci est notamment liée à deux tendances qui ont affecté ses recettes : la diminution des subsides de l’État et celle des cotisations due à la baisse de la masse salariale dans le PIB et aux réductions de cotisations opérées pour promouvoir l’emploi (3). De 21,8 milliards de FB en 1993, ces réductions sont passées à 180 milliards de FB ou quelque 4,5 milliards d’euros en 2004. Elles auraient dû être compensées par du financement alternatif désormais constitué principalement d’un pourcentage des recettes de la TVA qui est fixé annuellement. Mais cette compensation est insuffisante compte tenu de la baisse des subventions de l’État. Actuellement, celles-ci représentent quelque 11 % des recettes de la sécurité sociale des salariés alors qu’elles atteignaient près de 20 % en 1970 et 34 % en 1980. Au total, en 25 ans, le pourcentage d’intervention de l’État dans les recettes a diminué, compte tenu des subventions et du financement alternatif moins les réductions de cotisations sociales (intervention de quelque 25 % en 1985, 19 % en 1995 et 15 % en 2004) (4).
Dans un tel contexte de relatif « définancement », c’est finalement l’absence de liaison au bien-être des allocations, une liaison tout à fait partielle et sélective des pensions, et dans une moindre mesure la limitation des dépenses de soins de santé qui ont permis à la sécurité sociale de sauvegarder son équilibre financier. Ce désengagement de l’État fut justifié pour réaliser l’assainissement budgétaire imposé par l’union monétaire européenne. Après avoir maintenu les promesses fiscales malgré la mauvaise conjoncture, n’est-il pas temps de ne plus poursuivre dans cette acceptation implicite d’un tel financement, et partant d’un tel niveau de sécurité sociale et de solidarité ?
Patrick Feltesse
FTU
1 Toutefois, certaines alternatives ont été testées à la demande du gouvernement :
- une baisse plus forte du chômage structurel à 6,1% plutôt que 7,5% et une hausse du taux d’emploi à 71% au lieu de 68,2% de la population des 15-64 ans réduirait le coût du vieillissement en 2030 de 3,4 à 2,5% du PIB ;
- une hausse plus rapide après 2008 de la productivité de 2,25% au lieu de 1,75% l’an avec une liaison au bien-être de 1% au lieu de 0,5% réduirait le coût de 0,4% de PIB (la croissance de la productivité fut un peu plus élevée que cela entre 1950 et 2002 avec 2,52% mais elle s’est chiffrée à 1,55% l’an en moyenne entre 1980 et 2002) ;
- enfin, un quadruplement du coût relatif des plus de 55 ans en soins de santé augmenterait la facture de 0,8% de PIB.
2 Pour une discussion plus développée, voir P. Feltesse in Démocratie n°21 (1er novembre 2002) « État social actif : taux d’emploi et vieillissement » et Démocratie n°12 (15 juin 2003) « Vieillir au travail : la Belgique dans la ligne de mire ».
3 Sur une longue période, on constate une baisse importante de la part des cotisations sociales ordinaires de 74% en 1970 et 60,5% en 1980 à 57,6% en 2004 et une baisse plus modérée de celle des cotisations totales qui forment 68,3% des recettes (cotisation globale, cotisation de modération salariale, cotisations spécifiques). Sans compter la cotisation spéciale de sécurité sociale (3% des recettes) qui comme son nom ne l’indique pas, est une taxe sur les revenus des ménages de salariés et de bénéficiaires de revenus de remplacement déclarés à l’impôt.
4 Note CSC 10 mai 2004.
La CSG : une revendication pertinente
Si la proposition datant du milieu des années 90 de créer une « cotisation sociale généralisée » était finalement adoptée, cela permettrait un glissement du financement des revenus du travail vers les revenus du patrimoine et ceux du capital productif (les bénéfices) en favorisant les entreprises intensives en main-d’œuvre. Ainsi, le financement serait à la fois plus équitable et plus favorable à l’emploi. L’assiette de prélèvement de la CSG englobe en effet l’ensemble des revenus, notamment les revenus de remplacement imposables et les allocations familiales, les revenus du patrimoine, mobilier et immobilier. La CSG serait aussi levée sur les sociétés (sur la base de leur bénéfice d’activité avant amortissement du capital productif ou plus précisément de leur « excédent brut d’exploitation »). Elle serait beaucoup moins généreuse par exemple en matière de déductions et d’exonérations fiscales dont beaucoup sont considérées injustes dans leurs dispositions actuelles. L’introduction d’une CSG ne signifierait pas un accroissement équivalent des prélèvements, si elle venait en partie en remplacement d’une baisse des cotisations sociales payées par le travailleur. La CSG pourrait aussi se substituer en tout ou en partie aux ressources du financement alternatif actuel versées par les seuls travailleurs (la cotisation de modération salariale, provenant de trois sauts d’index de 1984 à 1986, la cotisation spéciale de sécurité sociale et la retenue de solidarité des pensionnés).
Elle pourrait permettre de mieux compenser les réductions passées de cotisations sociales et de commencer à instaurer progressivement une véritable liaison au bien-être des allocations et des pensions, ainsi que de financer une assurance-autonomie. Dans ce cas, la CSG serait un financement pour partie alternatif et pour partie additionnel. Selon un scénario estimé par C. Valenduc, un taux de 3 % pourrait avoir un rendement de près de 2,5 milliards d’euros, avec un abattement de 12.500 euros de revenus professionnels et transferts sociaux par conjoint. Cet abattement exonère de CSG les revenus ne comprenant que des prestations sociales de base. Malgré un taux fixe quel que soit le niveau de revenu, la contribution de chacun serait progressive selon le revenu du fait de la partie exonérée. De plus, la réduction des cotisations personnelles aurait pour conséquence une augmentation du revenu déclaré à l’impôt sur le revenu, à taux progressifs. Les revenus du travail et les transferts sociaux pourraient globalement quasi ne pas davantage contribuer au financement tandis que la taxation des revenus financiers et des revenus des sociétés augmenterait nettement. Cependant, il s’agirait bien d’un glissement du financement qui ne pourrait être excessif car une trop forte accentuation de la taxation des sociétés du pays fort intensives en capital (machines, etc.) pourrait nuire à leur compétitivité par rapport à leurs concurrents étrangers. Ceci a pour conséquence que la CSG ne pourra pas permettre un fort relèvement du niveau de protection sociale (notamment par une véritable liaison au bien-être et des rattrapages de minima) sans une plus grande contribution des travailleurs et/ou une augmentation importante de l’emploi.
On peut conclure que la proposition de CSG, sans être la panacée, garde toute sa pertinence dans un contexte de sécurité sociale rationnée depuis trop longtemps, de revenus de remplacement continuellement érodés par rapport aux salaires et de pénurie d’emplois.
Patrick Feltesse
