La crise budgétaire portugaise résulte essentiellement de l’impact de la crise financière et de la méfiance des investisseurs financiers à l’égard d’un pays à plus faible potentiel de croissance que les autres. Après la Grèce, les marchés instruits par les agences de notation avaient trouvé à focaliser leurs craintes et leurs ventes pour partie spéculatives sur cette nouvelle victime de la hausse des taux d’intérêt sur la dette publique, avant de s’inquiéter de l’Espagne, de l’Italie puis de la France. 1 Comprendre la situation de chaque pays en crise demande qu’on s’y attarde. Car au-delà des explications communes et de la situation économique européenne et mondiale, il y a un contexte et des facteurs spécifiques à prendre en compte pour dépasser les stéréotypes culturels sur les pays méridionaux qui ont retenu les États membres aux larges épaules de prendre leurs pleines responsabilités. La nécessité d’une majorité parlementaire pour mettre en œuvre la plan de sauvetage conditionnant l’aide extérieur permet de comprendre la victoire de la droite le 5 juin dernier. Le cas portugais témoigne combien des réformes dites structurelles et néolibérales, en sus des mesures visant la réduction du déficit public, sont imposées à une démocratie, tandis que l’on peut douter que celles-ci parviennent à résoudre les problèmes structurels comme budgétaires du Portugal. Sans parler du contexte plus large de crise de l’euro et de la difficile adaptation des procédures de décision de l’UE pour y faire face. Dès lors, un changement radical de perspectives est à envisager dans l’intérêt mutuel des Européens.
Problèmes structurels de l’économie portugaise
Depuis son adhésion à la Communauté européenne en 1986, l’économie du Portugal a connu un rattrapage remarquable — quoique moins marqué qu’en Espagne — grâce aux différentes aides européennes et en particulier aux investissements dans les infrastructures. Mais depuis quelques années, la situation s’est franchement détériorée au point de perdre un tiers du chemin parcouru en termes de PIB/habitant par rapport à la moyenne européenne 2. De 3,8 % par an entre 1985 et 2000 3, la croissance est tombée à 1,1 % entre 2000 et 2007, soit déjà bien avant la crise financière, pour subir ensuite une récession à peine interrompue en 2010 4. De 4 %, le taux de chômage a rejoint la moyenne européenne de 8 % en 2007, mais il aurait été plus haut avec un marché du travail plus flexible. Le rythme d’évolution de la productivité a également chuté dans les années 2000. Mais cette baisse ainsi que le déclin du taux d’emploi (structurellement élevé au Portugal) avaient déjà débuté à la fin des années ‘90 en raison de l’évolution et de l’importance des secteurs à faibles qualification et intensité technologique.
Malgré de notables progrès, les déficiences structurelles de l’économie portugaise se sont révélées désastreuses lorsque le contexte international s’est modifié. Dès lors que les salaires ont augmenté entre 1995 et 2007, sans toutefois compenser pour beaucoup de travailleurs, faute de système d’indexation, une inflation relativement élevée durant les années 2000, le commerce extérieur a subi de plein fouet l’appréciation de l’euro et l’ouverture de la concurrence aux pays émergents (Europe centrale et orientale, Chine…). Un déficit de 10 % de la balance courante, à peine inférieur à celui de la Grèce, est devenu quasi récurrent à partir de 2000. Le Portugal est devenu moins compétitif par ses prix et ses salaires, tandis que la productivité est restée en rade face au ralentissement des exportations, à la concurrence des importations et à une consommation ralentie par l’érosion du pouvoir d’achat liée à l’inflation.
Plus fondamentalement, l’économie portugaise est encore trop largement composée d’industries utilisant beaucoup de main d’œuvre et souvent peu qualifiée, à faible intensité technologique, et somme toute à faible valeur ajoutée sur le marché. Elle présente peu de spécialisations comparativement avantageuses sur le marché international et n’a pas connu de boom des TIC (sauf de la part des consommateurs qui s’endettent pour des produits importés). Et surtout, elle connaît deux retards majeurs. Celui des dépenses en recherche et développement (0,6 % du PIB jusqu’il y a peu), en particulier de la part du secteur privé, qui sont la source des innovations, notamment dans les produits. Or, celles-ci constituent un moteur majeur de la croissance et non plus tant l’acquisition de nouveaux équipements. Ce retard est lié à une structure industrielle composée surtout de PME et de trop peu de grandes entreprises nationales hormis les entreprises publiques. Dès lors, les services aux entreprises, surtout liés aux industries de pointe, ne se développent guère non plus. Les services marchands quant à eux n’ont comparativement pas assez contribué à la productivité de l’économie depuis 1995, tandis que ce sont les secteurs protégés de la concurrence comme l’eau, le gaz et l’électricité qui ont grandi en importance. Malgré un rattrapage substantiel, le second retard se situe dans l’éducation : seuls 28 % de la population a achevé ses études secondaires, et les performances des élèves mesurées par les études PISA sont inférieures à la moyenne européenne. Certains travaux donnent une hypothèse à prendre avec des pincettes : la facilité pour les jeunes peu qualifiés de trouver du travail vu le faible niveau de chômage lié à la faiblesse de la productivité n’aurait pas incité les jeunes à se former davantage ni les autorités à investir plus encore dans l’éducation.
D’autres analyses mettent aussi en avant la moindre efficacité des processus de production liée aux économies d’échelle, du fait du manque de grandes entreprises et de trop lentes améliorations managériales 5. Malgré le développement des infrastructures et une rapide modernisation des services publics, ce contexte insuffisamment efficient et technologique n’attire plus guère les investisseurs étrangers dès lors que les salaires ne sont plus compétitifs notamment par rapport à une Espagne plus modernisée. Beaucoup d’entreprises portugaises ont été rachetées par des groupes espagnols qui, dans le cadre de leur restructuration, se sont dès lors retirés en premier lieu du Portugal.
Il apparaît que les travailleurs en bas de l’échelle sociale qui ont un emploi travaillent dans des exigences de productivité individuelle élevées, mais dans un contexte d’innovations technologiques et d’améliorations organisationnelles et de gestion trop faibles. Dans la société la plus inégalitaire d’Europe, nombre de privilégiés « qui réussissent les écoles de gestion privées, faute d’avoir pu entrer dans les universités publiques » ne seraient pas des foudres de modernisation. Malheureusement, on rencontre trop de Portugais qui répètent les stéréotypes sur les gens du sud qui circulent en « Europe du nord », ou comme chez nous sur les chômeurs qui profitent du système ou ne veulent travailler que dans le créneau étroit de leur diplôme. Les uns évoquent « les agriculteurs qui achètent une voiture plutôt que du matériel agricole avec les subsides européens » quand bien même l’agriculture ne représente pas grand-chose dans l’économie du pays. Les autres parlent des dépenses de prestige du monde politique et des grands travaux « au-dessus de nos moyens » (exposition universelle, aéroport, TGV). D’autres rejettent les clichés et refusent de faire des boucs émissaires et pointent un autre facteur : « nous ne sommes que dans la périphérie de l’Europe ». Autrement dit, l’attractivité ne peut être équivalente à celle du réseau dense de métropoles du cœur de l’Europe. Aujourd’hui, on peut estimer que la politique européenne de convergence a manqué d’ambition faute d’anticipation de l’impact de la mondialisation libérale en périphérie.
L’impact déterminant de la crise financière
À la veille de la crise financière mondiale, la baisse des taux d’intérêt et l’impact de l’inflation 6 sur les dépenses de consommation avaient fait chuter de moitié le taux d’épargne des Portugais (15,7 % du PIB contre 24,5 % en Belgique en 2010 7). Désormais, les ménages empruntent globalement plus qu’ils n’épargnent, malgré une consommation qui s’est ralentie plus fortement qu’ailleurs, l’absence de bulle immobilière et même une baisse des achats de logements. L’épargne privée ne permet plus de couvrir à la fois les prêts aux ménages et les besoins de financement des entreprises, elles-mêmes confrontées déjà à partir de 2000 à une baisse de leurs profits (ralentissement de la productivité conjugué à la hausse des salaires) et donc de leurs capacités d’autofinancement. 8 Ainsi, lorsque le Gouvernement portugais a dû soutenir son économie et recapitaliser une banque en déroute, l’endettement privé net du pays vis-à-vis de l’extérieur était déjà très important. L’endettement extérieur total, public et privé, a ainsi grimpé à 200 % du PIB dès 2007. Dans le contexte de la perte de confiance née de la crise financière, la récession prolongée, la situation précaire du gouvernement socialiste minoritaire dès 2009 aux mesures budgétaires impopulaires et de plus en plus attaqué par l’opposition, et la décote des agences de notation, ont conduit les prêteurs à relever leurs primes de risque, augmentant ainsi le coût en intérêts de l’endettement public comme privé, et renforçant la récession et ses effets sur les recettes publiques. L’engrenage. L’augmentation des impôts et les coupes budgétaires, par leur impact sur la consommation, auraient dû permettre de réduire les importations pour rééquilibrer les comptes extérieurs, mais l’endettement extérieur privé s’est alors accru du fait de la baisse tant des revenus des ménages que de l’activité des entreprises.
La crise politique
L’opposition de centre droit a attribué le dérapage du déficit entre 2007 et 2009 à l’irresponsabilité du gouvernement de José Socrates. Pourtant, le déficit public était resté maîtrisé jusqu’à la crise financière. Le vrai problème est que ce déficit s’ajoute à une situation financière fragilisée des entreprises et à un pouvoir d’achat des ménages en baisse. Il est donc plus global et aurait nécessité un pacte entre tous les acteurs. Sauf que le gouvernement socialiste est devenu minoritaire après les élections de 2009, mais a bénéficié d’un sursis, moyennant un accord sur la fiscalité et le budget avec le PSD, principal parti d’opposition, qui attendait sans doute de pouvoir gagner des élections anticipées au moment propice. Face aux attaques des marchés et à la flambée des taux d’intérêt, alimentés par cette précarité politique, une majorité parlementaire rejeta le 4e plan d’économies en mars dernier. Socrates venait d’être lâché par la droite opportuniste (PSD et CDS-PP) 9 qu’il n’a pas manqué de qualifier d’irresponsable face au péril, et par l’extrême gauche (PC, BE) fustigeant les mesures « néo-libérales » du PS. Après avoir tenté jusqu’au bout de rassurer les marchés malgré les appels à recourir à l’aide internationale, le premier ministre a dû se résoudre à négocier en avril un « plan de sauvetage » avec la « Troïka » (FMI, Commission européenne et BCE) et avec le PSD qui montait dans les sondages. Longtemps déçus par les gouvernements tant socialiste que de droite, en raison de scandales de corruption, d’affaires judiciaires, de manque de transparence et de critiques stériles entre partis, les Portugais se sont résignés à une nouvelle alternance lors d’élections marquées par un taux d’abstentions record de 41 %, notamment de la part des électeurs du PS. Ce qui a fait voter le Portugal à droite : la peur de conséquences à la grecque, le matraquage du PSD dénonçant les occultations de la situation réelle, la déception des électeurs du PS faute d’alternative à gauche, surtout le besoin d’avoir une majorité parlementaire dès lors que l’extrême gauche se cantonne dans le protestataire. Et faut-il bien l’avouer, le look « gentil » du nouveau président du PSD Pedro Passos Coelho laissant croire que la douleur sera supportable, contrastant avec l’ironie féroce du « lion » Socrates acculé par les marchés face au PSD opportuniste.
Le plan de sauvetage
Le plan de sauvetage 10 cherche à réduire le déficit de 9,1 % en 2010 (entreprises publiques incluses) à 3 % en 2013. Outre l’ampleur des hausses d’impôts et des réductions de dépenses dans de nombreux domaines en un peu plus de deux ans, ce qui frappe, ce sont les privatisations et les réformes dites structurelles, d’essence libérale, de dérégulation-flexibilisation du marché du travail, dont le plan négocié prévoit qu’elles doivent durer au-delà de 2013. La facilitation des licenciements, sensée permettre un ajustement plus rapide de l’emploi à la conjoncture, conjuguée à la réduction des droits des futurs chômeurs, va générer une peur de perdre son emploi et mettre une cloche sur les revendications salariales cherchant à compenser l’inflation. La baisse des cotisations patronales participe de cette option pour une compétitivité salariale qui ne résoudra pas les déficiences structurelles, appauvrira la population et déprimera l’activité économique, malgré un modeste programme de soutien à 3 millions de personnes 11. Une austérité mise en place faute de disposer de financements externes (européens) à taux d’intérêt raisonnable pour investir dans les fondements de l’économie, là où le bât blesse.
Oser changer de perspectives
Le Portugal a avant tout un problème de compétitivité structurelle, de productivité insuffisante et ralentie, et une croissance relativement plus lente, qui s’observait déjà avant la crise financière. La baisse des salaires ne suffira pas à redresser les exportations et les mesures budgétaires vont déprimer plus encore l’activité économique. Bien que cet effet retour récessionniste ait été pris en compte, ce qui explique l’ampleur des économies, privatisations et hausses d’impôts, il est possible qu’il soit sous-évalué et amplifié par des facteurs externes (crise de l’euro ou du secteur financier, nouvelle récession, hausse des prix énergétiques). Il est aussi possible que des résistances sociales ralentissant l’application du plan ou encore de nouvelles réticences de pays prêteurs, contrecarrent la poursuite de l’aide européenne et du FMI. Il y a peu, de l’avis de 80 % des Portugais, le pire était à venir 12. Depuis avril, la récession s’aggrave et fait déraper le budget 2011. Doit-on seulement en conclure avec Krugman, Stiglitz, et Sen 13 (trois prix Nobel d’économie) que l’austérité est une absurdité, car elle empire la crise budgétaire ? Dans un article économique d’orientation pourtant très orthodoxe, on peut lire ceci : « Aucun progrès ne pourra survenir (pour combler l’écart avec l’UE) sans changement profond de la composition de l’économie. (...) Dans ce contexte, des mesures politiques orientées vers un changement rapide par la promotion et la rétention de main-d’œuvre hautement qualifiée, aussi bien que des politiques dirigées vers un accroissement des investissements en innovation et R&D, y compris étrangers, semblent hautement souhaitables. » 14
Alors que les stéréotypes culturels reviennent en force comme le nationalisme, il est de bon ton aujourd’hui de considérer que le Portugal, comme d’autres pays, fait partie de la périphérie européenne, en retard dans ses performances économiques et en besoin d’aide financière et de surveillance budgétaire. « Le problème n’est pas le club, mais (certains de) ses membres » comme le titrait un quotidien 15. Se borner à responsabiliser ces pays à travers des plans de redressement budgétaire risque d’amoindrir la prospérité globale de l’Union. Le déficit public dans la zone euro sera de 4 % du PIB en 2011 contre 8 % pour le Japon et le R-U et 10 % pour les États-Unis. Le déficit de la balance courante de la zone euro n’était que de 0,6 % en 2010, plusieurs pays, dont l’Allemagne, les Pays-Bas, et la Belgique dans une moindre mesure, présentant des surplus. Autrement dit, ceux-ci financent les déficits externes surtout de la Grèce, du Portugal et de l’Espagne. Dès lors, l’intérêt mutuel des Européens n’est-il pas, non d’élargir par l’impact des plans budgétaires et de prêts onéreux une « périphérie interne » par rapport à un « centre » performant qui se rétrécit, mais au contraire d’étendre son centre jusqu’à ses frontières ? D’investir en périphérie plutôt que de considérer que les tares du Sud ne méritent qu’une assistance budgétaire dans la souffrance. D’investir non plus tant dans les infrastructures que dans l’éducation, la recherche de spécialisations avantageuses, l’innovation, la gestion et l’organisation du travail, la modernisation du capital productif. Un « plan Marshall » contractuel de développement qui pour une part constituerait une réorientation partielle des aides structurelles actuelles et pour une autre part pourrait être financé par des obligations européennes. Un plan négocié qui respecterait les finalités déterminées démocratiquement par le Portugal et serait conditionné par la qualité de sa mise en œuvre et de ses résultats.
Mieux vaut sans doute une telle ingérence moyennant une mobilisation des meilleurs savoir-faire européens que la surveillance avilissante du « plan de sauvetage » actuel qui fut d’ailleurs qualifié d’« affront aux valeurs démocratiques du Portugal » par certains économistes portugais 16. Mais une telle perspective plus solidaire et plus prospective suppose d’accepter que l’UE prenne une forme politique et des modes d’intervention économique plus proches d’un système fédéral.
(*) MOC
Les principales mesures du «Plan de sauvetage»
Fiscalité (3 325 millions d’euros en 2012 et 2013)
– Taxe exceptionnelle en 2011 équivalente à 50 % de la partie de l’allocation de Noël au-delà des 485 euros de salaire minimum (800).
– Réduction de la cotisation sociale unique patronale de 22 % à 15% financée par +2,2 pts de % de TVA.
– Hausse des taxes sur la consommation (véhicules, tabac…) dont la TVA (de 6 % à 23 % pour le gaz et l’électricité, de 6 à 8% pour le taux de base)(810).
– Hausse de l’imposition des revenus des ménages (625), moindres déductions fiscales sur les dépenses d’éducation, de santé et d’habitation (150), imposition des allocations et pensions (150).
– Taxe foncière : moins d’exceptions, actualisation des biens.
– Hausse de l’impôt des sociétés et réduction des déductions fiscales (300).
– Diminution des réductions des taxes en faveur de Madère et des Açores (de 30 à 20%).
Fonction publique
– 23 000 fonctionnaires en moins d’ici 2014 (outre les 61 000 depuis déc. 2005) = 1 % l’an (2 % au niveau local et régional).
– Administrations régionales et locales : réduction des transferts de l’État central, réduction du nombre de communes, vente de bâtiments publics, restructuration du para-public.
– Gel des salaires et des carrières.
Sécurité sociale
– Réduction des pensions de plus de 1 500 euros (via fiscalité).
– Réduction de la durée d’indemnisation du chômage de 3 ans et 2 mois à 1 an et demi (nouveaux contrats).
– Baisse des allocations (max. de 1 257 à 1 048 euros et - 10% après 6 mois), mais délai d’admission réduit de 15 à 12 mois.
Santé (- 6 % = 550 millions d’euros en 2012=, -5 % en 2013)
– économie dans les hôpitaux (urgences, ambulances).
– Réduction de 20 % des dépenses pour h. supplémentaires
– 1/3 de dépenses de médicaments (baisse de prix et surconsommation).
– Hausse de la participation des patients (déductibilité fiscale réduite de 2/3, réduction des patients exonérés, hausse modérée des tickets modérateurs).
Enseignement de base et secondaire (370 millions d’euros)
– Rationalisation du réseau et autonomie des écoles.
– Réduction du personnel (-12 000 professeurs).
Entreprises publiques
– Indépendance des opérateurs de transport public (hausse des tarifs de 15 %, mais octroi d’un tarif social).
– Suppression de toute intervention pour le nouvel aéroport de Lisbonne (à réévaluer).
– Report de deux ans des travaux du TGV Lisbonne-Porto, suspension du projet vers Madrid.
– Renégociation des partenariats public-privé.
Libéralisations et privatisations (5,5 milliards d’euros)
– Augmentation du prix du gaz et de l’électricité (suppression de la régulation des tarifs sauf pour les consommateurs vulnérables, hausse de la TVA).
– Transports (TAP et sociétés aéroportuaires).
– énergie (production et distribution d’électricité EDP, REN- Redes Energeticas Nacionais).
– Secteur financier (BPN-Banco Português de Negocios 17 nationalisée en 2008, vente des activités d’assurance de la Caisse d’épargne CGD- Caixa Geral de Depositos).
– Suppression du droit de veto gouvernemental dans les entreprises partiellement privatisées (Poste, Compagnie pétrolière et de gaz GALP).
Droit du travail
– Hausse du salaire minimum de 485 à 500 euros en 2011 conditionnée à la situation économique.
– Réduction des primes de licenciement de 30 à 20 j de salaire par année de travail (limité à un an).
– Licenciements pour inadaptation facilités (nouvelles technologies, suppression du poste, aussi en cas de non-réalisation d’objectifs).
– Licenciements de travailleurs plus âgés autorisés (désormais même si le transfert à un poste lié à la qualification est possible).
– Banque d’heures supplémentaires pour réduire les heures majorées sans négociation avec les syndicats, limitation à 50 % de la majoration (actuellement 50 à 70 % suivant la durée et 100 % le week-end).
1. On oublie parfois que bien avant le Portugal, d’autres pays ont fortement subi l’impact de la crise comme la Grande-Bretagne, l’Irlande, la Hongrie et les Pays baltes.
2. Le PIB par habitant est passé de 50 % à 65 % de la moyenne européenne entre 1973 et 2000 et à 60% en 2010. Luciano Amaral, «Economia portuguesa, as ultimas decadas», Fundação Francisco Manuel dos Santos, Relógio D’Agua Editores, juin 2010.
3. Jacques Adda, « L’élan brisé du Portugal », Alternatives économiques, n°303 juin 2011.
4. -2.2 % de PIB prévus en 2011.
5. Ester Gomes da Silva, «Portugal and Spain : catching up and falling behind. A comparative analysis of productivity trends and their causes», 1980-2007, Faculdade de economia, Universidade do Porto, WP n° 409, avril 2007.
6. Inflation 28 % plus rapide que dans la zone euro entre 1996 et 2010 (mais moins rapide en fin de période vu la récession).
7. BNB, Financial stability Review, 2011.
8. FMI, «Europe. Strengthening the Recovery», Regional economic outlook, Washington DC, mai 2011.
9. Principaux partis : PSD (centre-droit), PS (socialiste), CDS-PP (conservateur nationaliste) souvent en coalition avec le PSD, PCP (communiste), allié au PEV (écologistes de gauche) au sein du CDU, BE (extrême gauche).
10. Journal O publico, 5 mai 2011, «Presidencia do Conselho de ministros, Programa do XIX governo constitutional», revue Sabado, 5-11 mai 2011; RTPI; Eurostat, sites : Jornal de Negócios, Correio da Manhã, Le Nouvel Observateur, Le Figaro, Libération
11. 400 millions d’euros d’ici 2014 : allocs majorées aux familles de chômeurs avec enfants, distribution de repas, microcrédit, banque de médicaments…
12. Eurobaromètre.
13. Jornal de Negócios, 19 juillet et 10 août 2011.
14. Ester Gomes da Silva, déjà cité.
15. Financial Times, 23 août 2011.
16. Journal O publico , 29 avril 2011.
17. Le rachat du Fonds de pension de la BPN rapportera une recette exceptionnelle de 500 à 600 millions d’euros.
Autres sources : RTPI; Eurostat; Nova School of Business & Economics, Memorandum of Economic and Financial Policies : 11 Perspectivas, mai 2011.
