Alors que tout le monde en parle depuis des mois, la faillite d’un État est-elle réellement possible ? Peut-on par ailleurs véritablement qualifier la situation actuelle d’évènement exceptionnel? Comment en est-on arrivé là?
Par la clarification du concept de faillite d’État et par une mise en perspective historique des faits, cet article tente d’apporter sa contribution à la compréhension de la crise de la dette qui frappe aujourd’hui toute l’Europe.
Un État peut-il faire faillite?
Lorsqu’on évoque le terme de «faillite», on pense généralement à la faillite d’une entreprise commerciale. Dans ce sens, c’est une procédure courante. Rien qu’en Belgique, on en a dénombré près de 10.000 pour la seule année 2010 1. En pratique, cela correspond à une cessation de paiements, c’est-à-dire à l’incapacité pour un débiteur d’honorer ses dettes vis-à-vis de ses créanciers. Une fois qu’une entreprise fait aveu de faillite, un curateur vend les actifs du failli et s’assure que les créanciers sont remboursés dans l’ordre prévu par la loi. Après la liquidation des actifs et lorsque les créanciers ont été, dans la mesure du possible, remboursés, la société est dissoute. Les administrateurs ne sont tenus responsables que s’ils ont commis des fautes.
Dans le cas d’un pays souverain, il n’existe aucune procédure, aucun cadre juridique lui permettant de se déclarer en faillite. Il n’existe en outre aucune instance régulatrice au niveau supranational qui pourrait décider de la faillite d’un État. À la différence de personnes de droit privé, la puissance publique ne peut être liquidée ou faire l’objet d’une cessation d’activité. Au sens juridique du terme, un État ne peut donc pas faire faillite. Il ne peut disparaître pour des raisons financières. Comme le rappelle Jean-Bernard Mattret 2, seul un évènement politique majeur, éventuellement accompagné d’une crise financière, peut causer la disparition d’un État (sécession, fusion, etc.).
Si la faillite n’existe pas du point de vue juridique, il en va autrement du point de vue économique. Avec la crise financière et économique et l’évolution du «risque souverain» 3, les craintes de non-remboursements se multiplient actuellement 4. Elles sont d’ailleurs largement alimentées par les agences de notation, dont les décisions sont relayées dans les médias. Mais ces craintes sont-elles fondées? Et, selon quels critères peut-on déclarer un pays en faillite de ce point de vue?
Répondre à cette question nécessite que l’on définisse avec précision le concept de faillite d’un État. Selon l’Académie française, la «banqueroute d’État» est effective lorsqu’un des trois évènements suivants est observé: cessation de paiement des rentes par l’État, abaissement de l’intérêt, violation des engagements à l’égard de créanciers. Les considérations de Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff vont également dans ce sens. Pour ces deux économistes, le défaut souverain se définit comme «l’incapacité d’un État à assurer le paiement du principal ou d’un intérêt à la date convenue (ou dans la période de grâce spécifiée). Ces épisodes comprennent des cas où la dette rééchelonnée est finalement apurée dans des conditions moins favorables que celles des obligations d’origine» 5. Économiquement parlant, la «faillite» d’un État existe donc bel et bien, même si certains préféreront l’expression de «défaut de paiement». En bref, la faillite d’un État correspond à la situation dans laquelle se trouve un pays qui, suite à un endettement excessif ou à l’augmentation du coût du crédit 6, ne peut plus faire face par ses moyens propres ou par le biais de nouveaux emprunts à ses obligations de paiement suivant les termes conclus initialement.
Si un État peut donc théoriquement faire faillite d’un point de vue économique, il est cependant moins évident qu’il y paraît de déterminer le point à partir duquel il ne peut plus honorer ses engagements. Car le plus souvent, et en prenant parfois des mesures lourdes de conséquences, le pays débiteur est capable de rembourser ses créanciers. Pour ce faire, il pourrait en effet lever l’impôt ou battre monnaie. La plupart du temps, il dispose aussi d’un patrimoine important à mettre du côté de ses actifs (infrastructures, entreprises d’État, bâtiments publics, œuvres d’art, etc.), dont la valeur dépasse largement ses dettes; sa vente serait possible, mais elle dépend essentiellement de la volonté politique.
À titre d’exemple, la privatisation d’entreprises publiques se fait souvent dans la douleur et soulève toujours une vague d’oppositions. Dès lors, le défaut de paiement résulte d’un calcul complexe de coûts et de bénéfices, où entrent en jeu des considérations non seulement économiques et financières, mais aussi politiques et sociales. Ainsi, un pays refusera, sans doute à raison, de sacrifier des «trésors nationaux», comme l’Acropole - idée suggérée à la Grèce en 2010 par deux députés allemands 7 - pour résorber sa dette. La question qui se pose aux dirigeants est donc de savoir où placer le curseur ou, autrement dit, où se situe le seuil de tolérance social et politique du pays qui devra renoncer à certaines politiques publiques au bénéfice du paiement de la dette et de ses intérêts.
La faillite d’un État, événement exceptionnel ?
Depuis l’établissement d’un système de grande circulation monétaire au Moyen Âge, rendu possible par l’essor de la banque moderne, les États ont pris l’habitude de recourir à l’emprunt pour leurs besoins de financement. Depuis lors, se pose la question de la gestion de la dette publique, qui entraîne d’importantes conséquences sur la politique monétaire, sur la politique d’imposition (taxes nouvelles, mais aussi exemptions) et sur les rapports avec les créanciers (notamment les banques et les détenteurs ultimes de la dette). Dans ce cadre, le défaut de paiement, d’ampleur plus ou moins importante, apparaît dans l’histoire comme un phénomène banal, y compris pour les grands États.
Bien qu’on dénombre quelques faillites d’État avant 1800, il faut attendre le développement des marchés des capitaux internationaux pour que les défauts sur la dette extérieure deviennent la norme dans toutes les régions du monde. Aujourd’hui, presque tous les pays ont déjà fait défaut sur leur dette extérieure. Seuls font encore exceptions les États-Unis, le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, les pays nordiques (Norvège, Finlande, Suède et Danemark) et... la Belgique.
Comment la dette s’est-elle creusée ?
De manière générale, la faillite d’un État survient à la suite d’événements ponctuels ou durables qui mènent à une perte de maîtrise des finances publiques (augmentation des dépenses ou baisse des recettes), et dont l’ampleur hypothèque la capacité de remboursement actuelle et/ou future du pays. Les causes pouvant mener à la faillite sont très nombreuses : corruption, refus de la population de payer les taxes, opacité des comptes de l’État, dépendance permanente envers des financements à court terme, etc. Dans tous les cas, les défauts de paiement résultent le plus souvent d’une combinaison de facteurs dont l’impact respectif est difficile à mesurer.
Le cas le plus fréquent est celui d’un emballement des dépenses, dont ont fait l’objet certains postes budgétaires de manière plus ou moins volontaire, mais non contrôlée. Il s’agit par exemple des dépenses militaires ou du soutien de l’État à certains secteurs de l’économie.
L’engagement d’un pays dans un conflit armé est, depuis que les États ont la possibilité d’emprunter, une des raisons majeures de creusement de la dette. En témoignent les différentes phases de la longue série de guerres qui ont opposé la France et l’Angleterre. La guerre de Cent Ans a par exemple mené l’Angleterre à la faillite en 1340. Quatre siècles plus tard, c’est au tour de la France de s’endetter lourdement en soutenant militairement les colons américains dans la guerre d’indépendance qui les opposent aux Anglais. Cet engagement a indéniablement participé à la faillite de la France déclarée en 1797. Plus récemment, les deux guerres mondiales du 20e siècle ont provoqué des vagues de faillites dont l’ampleur n’a jamais été égalée. Dernièrement, la diplomatie armée menée par les États-Unis dans les années 2000 a manqué de peu de conduire le gouvernement américain au premier défaut de paiement de son histoire. Entre 2001 et 2010, la dette états-unienne a plus que doublé, passant de 5.770 milliards à 13.529 milliards de dollars. Il a en outre fallu au président Obama plusieurs mois de négociations intenses pour que le Congrès accepte en août 2011 de relever le plafond de la dette, alors fixé à 14.294 milliards, d’un montant de 2.100 milliards de dollars. Les aventures militaires exigent toujours d’énormes sommes, dont le remboursement est rendu d’autant plus problématique que l’issue du conflit débouche sur une défaite ou sur des gains moindres qu’espérés.
Dans la seconde moitié du 20e siècle, l’endettement public a atteint des proportions impressionnantes par suite de la diversification des domaines d’intervention de l’État et l’augmentation subséquente de ses dépenses. Entre le début du siècle et 1985, les dépenses publiques exprimées en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) des pays de l’OCDE sont passées d’environ 10 % à 41,5 % 8. En Belgique, ce taux est monté jusqu’à 63,9 % en 1983 9. Une des raisons de cette augmentation réside dans l’application quasi générale du modèle d’État-providence et des principes keynésiens dans les politiques budgétaires des pays occidentaux. En période de ralentissement économique, la solution préconisée était alors de soutenir l’activité économique en investissant directement dans certains secteurs (par exemple : construction de grandes infrastructures) ou en relançant directement la demande (par la baisse des taux d’intérêt par exemple). Après un abandon progressif des principes keynésiens à partir des années 1980, ceux-ci ont ressurgi en 2008 lors de la crise financière qui a conduit notamment la banque américaine Lehman Brothers à la faillite. La crise immobilière américaine avait, à cette époque, fortement ébranlé les banques occidentales, y compris en Belgique. Les conséquences se font encore sentir aujourd’hui ; preuve en est le démantèlement du groupe Dexia et le rachat par l’État belge de Dexia Banque Belgique. En dépit de l’expression «too big to fail» («trop grosses pour tomber», en parlant des banques), le renflouement financier par l’État belge depuis 2008 (20 milliards d’euros d’apport en capital et 129,4 milliards d’euros de garanties 10) a été jugé inéluctable, de peur de voir la faillite des principales institutions financières avoir des conséquences systémiques désastreuses sur l’économie dans son ensemble. Il est vrai que Dexia Banque Belgique détient 80 % du marché du financement des communes belges et que les banques telles que la KBC ou Fortis abritent une grande partie de l’épargne des ménages. Ce plan de sauvetage, qui constitue une forme de socialisation des pertes bancaires, contribue fortement à augmenter la dette publique. Sans oublier qu’en période de crise, le soutien de l’État à l’activité économique se traduit aussi par une hausse des dépenses sociales subséquentes aux pertes d’emplois 11. Alors que la dette belge était égale à 84,2 % du PIB en 2007, celle-ci se situe (provisoirement) en 2011 légèrement en dessous de la barre des 100 %. De nombreux autres États ont été confrontés à une situation semblable, parfois dans des proportions nettement supérieures. Ainsi la dette publique irlandaise est passée de 28,8 % du PIB en 2007 à 120,4 % en 2011.
Les pays d’Europe courent-ils vers la faillite ?
À l’instar des banques voici trois ans, les pays fortement endettés sont aujourd’hui devenus le maillon faible de l’économie. Paradoxalement, ce sont ces mêmes banques qui sont maintenant appelées à participer au sauvetage de certains États. Les accords européens du 21 juillet et du 26 octobre 2011 prévoient en effet une participation «volontaire» des créanciers privés au plan d’aide destiné à la Grèce. Cette décote de 50% de la valeur des titres, acceptée sous haute pression par les investisseurs privés, correspond à une restructuration consciente, mais déguisée de la dette grecque. Il semblerait que la perspective d’un défaut de paiement, certes partiel, soit désormais clairement assumée. Faute d’un accord sur le devenir de la gouvernance économique européenne, la stratégie actuelle des gouvernements consiste vraisemblablement à gagner du temps pour donner la priorité à l’assainissement des finances publiques de pays tels que l’Espagne ou l’Italie, dont la faillite mettrait de toute évidence, du fait du poids de leur économie, la stabilité de l’ensemble de la zone euro en péril. Étant donné l’exposition des banques elles-mêmes à la dette des pays en difficulté 12, il reste à savoir qui apporterait l’aide aux banques, si ce ne sont les États, si la crise de la dette atteignait les secteurs économiques et financiers. Dans un tel scénario catastrophe, il est probable que l’économie mondiale entre dans une récession comparable à celle des années ‘30. Spécificité des pays européens, ceux-ci disposent néanmoins d’un ancrage politique extérieur, l’Union. Mais la discipline et les outils, encore peu clairs aujourd’hui, qui accompagnent cet ancrage politique apparaissent comme un traitement expérimental contre la faillite, non comme un remède définitif.
Sur le plan théorique, la situation actuelle est inédite. Personne ne pensait possible, il y a dix ans encore, qu’un pays occidental puisse faire faillite. Bien sûr, le Royaume-Uni ou la France ont enregistré plusieurs défauts de paiement au cours de leur histoire, mais ces évènements se sont déroulés à une époque où ces pays étaient encore dans une phase d’émergence de leur économie (avant 1800). De la même manière, la faillite du Mexique en 1982 puis celle de l’Argentine en 2001 ont été perçues comme des erreurs de jeunesse. La question qui s’impose alors est de savoir comment il est possible que de nos jours même un pays développé soit susceptible de faire faillite.
Le ralentissement économique constaté ces dix dernières années dans la majorité des pays européens explique en partie l’intolérance actuelle pour la dette publique. Comme nous l’avons évoqué plus haut, la garantie de remboursement d’un emprunt repose essentiellement sur la capacité d’un pays à produire des richesses dans le futur. L’économie des pays développés a certes connu une croissance spectaculaire pendant la période d’après-guerre (les Trente Glorieuses), légitimant par la même occasion des investissements publics toujours plus importants. Mais aujourd’hui, alors qu’on observe une montée en puissance des pays émergents, les politiques de relance économique éprouvent beaucoup de difficultés à produire leurs effets en Occident, bridant ainsi l’espoir pour les pays européens de redevenir un jour aussi compétitifs que dans le passé.
Un autre phénomène permettant d’expliquer le risque accru de faillite encouru par les États développés est l’internationalisation de la détention des dettes publiques. Ce phénomène est la conséquence directe des politiques de libéralisation des marchés de capitaux conduites en Europe à partir des années 1980. Alors qu’auparavant, la disponibilité limitée du crédit faisait peser une contrainte forte sur le financement des déficits, la levée des barrières aux flux de capitaux internationaux a d’abord permis aux pays avancés d’élargir leur capacité d’emprunt et de combler plus facilement leurs besoins de financement. Cette intégration financière internationale n’est cependant pas sans risques. L’accroissement de la part de la dette détenue par des créanciers non résidents a en effet pour contrepartie une dépendance accrue des États vis-à-vis d’une base d’investisseurs moins captive et donc potentiellement moins stable 13. Le Japon constitue un contre-exemple révélateur, lui dont le modèle de financement exclusivement domestique est une source de stabilité (en 2009, la dette japonaise était détenue à hauteur de 92 % par les institutions financières résidentes et les ménages). En dépit de son endettement record (225 % du PIB), le pays est encore considéré comme parfaitement solvable aux yeux des investisseurs et des agences de notation. Son taux d’intérêt demeure dès lors extrêmement bas, ce qui lui permet d’emprunter à moindres coûts. La dépendance des États européens vis-à-vis de créanciers non résidents est encore plus marquée depuis la constitution, en 1988, du marché unique des capitaux, parachevée par la création de l’euro en 1999 14. En Europe, le risque de contagion est donc plus important qu’il y a dix ans.
Pour compléter le tableau, il faut aussi évoquer les récents changements survenus dans la gouvernance économique européenne. Alors qu’un pays dispose généralement de deux instruments essentiels pour stimuler son économie (la politique monétaire et la politique budgétaire), force est de constater que les pays membres de l’Union n’ont plus la véritable maîtrise de tels outils. Depuis 1999, la politique monétaire, et donc le pouvoir de jouer sur l’offre de monnaie, a en effet été entièrement déléguée à la Banque centrale européenne (BCE). Quant à la politique budgétaire, sa mise en œuvre est depuis longtemps circonscrite aux limites fixées par le Pacte de stabilité (limitation du déficit public à 3 % et limitation de la dette publique à 60 % du PIB).
Mais ces critères ne suffisent visiblement plus et de nouvelles propositions ont vu le jour depuis 2010, dans le but de renforcer la discipline budgétaire par un contrôle accru des budgets nationaux et par l’instauration de sanctions. Si l’on peut aisément comprendre la volonté de l’Union européenne de réduire les déficits publics, on peut néanmoins déplorer le fait que le rôle des États membres soit réduit à celui de spectateurs impuissants face à la crise. Les choix des politiciens sont désormais dictés par les instances européennes et par les marchés et la marge de manœuvre des gouvernements nationaux est devenue extrêmement faible. Cette impuissance génère, au sein même de la population, une profonde remise en question du respect des principes démocratiques par l’Union européenne, à un moment où, étant donné la gravité des évènements, il peut sembler préférable d’avoir son sort entre les mains.
Le niveau d’endettement actuel, l’absence de croissance économique, l’internationalisation du marché des capitaux et la gouvernance économique européenne forment un contexte nouveau dans lequel la faillite d’un État membre de la zone euro constitue aujourd’hui un scénario parfaitement crédible. Il suffit, pour s’en convaincre, de regarder le cas de la Grèce qui, d’après notre définition, se trouve déjà en état de faillite. Il reste à savoir si les gouvernements et les instances internationales sont capables de juguler la contagion à d’autres pays...
Quelles perspectives face à la crise de la dette ?
La crise de la dette frappe aujourd’hui l’Europe de plein fouet. La Grèce, l’Irlande et le Portugal en ont déjà grandement fait les frais. La menace pèse désormais sur l’Italie, l’Espagne et la Belgique. Les institutions internationales et les marchés financiers exercent de fortes pressions sur les gouvernements et exhortent les pays « malades » à mettre tout en œuvre pour redresser leurs finances publiques. La seule solution qui semble visiblement s’imposer consiste pour les gouvernements à appliquer de manière quasi-généralisée des mesures d’austérité budgétaire. Est-ce là réellement la seule solution qui existe pour faire face à la crise ? Après avoir présenté les solutions classiques qui s’offrent à un État en situation de défaut de paiement, nous nous pencherons sur le cas très spécifique de l’actuelle crise de la dette en Europe. Nombre de solutions nouvelles ont été proposées ces dernières années, mais aucune n’a fait l’unanimité jusqu’ici, plongeant de la sorte l’Europe dans un blocage politique sans précédent. L’examen de ce blocage montre que les logiques économiques qui apparaissent en filigrane des discussions permettent d’expliquer en grande partie les positions prises par les acteurs en présence.
Que se passe-t-il lorsqu’un État fait défaut sur sa dette ?
• La restructuration
Si d’aucuns voient dans l’endettement un moyen de pression sur les pays endettés et de subordination de ceux-ci, il n’en demeure pas moins que c’est l’intervention armée qui fut autrefois une solution courante pour obtenir le remboursement d’une dette. En guise de représailles, il n’était pas rare de voir au 19e siècle des pays créanciers attaquer, voire occuper, les États qui ne payaient pas leurs dettes. La Grande-Bretagne a par exemple envahi Constantinople en 1876 suite à un défaut de paiement de l’Empire Ottoman, puis l’Égypte en 1882. De même, l’occupation américaine d’Haïti à partir de 1915 a été expliquée par la nécessité de recouvrer une créance . À l’inverse, lors des épisodes de défaut souverain, les rois de France avaient pris l’habitude de faire condamner les grands créanciers nationaux pour éviter de devoir les rembourser. Le peuple avait fini par appeler ces épisodes des « saignées ». Dans un autre ordre d’idées, certaines puissances se sont approprié les richesses de minorités ou de groupes sociaux pour rembourser leurs dettes. C’est le cas de Philippe le Bel avec les Templiers au 14e siècle ou encore de l’État français avec les biens du clergé en 1789.
Ces épisodes constituent à l’évidence une forme ancienne et radicale de restructuration de la dette. De nos jours, on ne tue plus les créanciers et on n’envahit plus les États mauvais payeurs. Les créanciers essaient simplement de rendre plus « contributifs » les États en défaut de paiement. En ce sens, l’analyse coûts/bénéfices des représailles suffit à dissuader les États de supporter les risques et les dépenses qui sont liés à une telle pratique, d’autant que les emprunts sont en général contractés auprès d’une diversité d’acteurs (banques ou pays), ce qui réduit la tentation et la possibilité d’utiliser la force armée.
En cas de défaut de paiement, les dettes d’un État font aujourd’hui la plupart du temps l’objet d’une restructuration. Au prix parfois de longues négociations et d’éventuels passages en force, un État peut en effet modifier ses conditions de remboursement (rééchelonner les échéances, s’accorder sur une réduction de taux d’intérêt, etc.), ne rembourser qu’une partie de sa dette, voire de ne pas rembourser du tout. En définitive, l’élément crucial qui différencie le défaut de paiement d’un État et la faillite d’une entreprise tient au fait que dans le premier cas, en l’absence de système juridique imposant aux États de coopérer, les prêteurs dépendent de la volonté des États de rembourser leurs dettes, et non de leur capacité à payer.
Si la capacité d’exécution des créanciers est très limitée sur papier, en pratique néanmoins, ils récupèrent généralement un montant substantiel de leurs investissements. Ainsi, quand la Russie a voulu revenir sur les marchés de la dette, soixante-neuf ans après le défaut de paiement du gouvernement bolchévique survenu en 1918, elle a dû négocier avec ses créanciers un remboursement symbolique. Sa réputation et sa loyauté entrent bien évidemment en ligne de compte pour le pays débiteur qui désire continuer à emprunter sur les marchés des capitaux internationaux 16. De même, un pays qui envisage de faire défaut sur des crédits internationaux doit réfléchir aux perturbations qui en résulteraient pour ses échanges extérieurs 17. On peut en effet imaginer que le pays créancier élève des barrières à l’entrée (ou à la sortie) pour certains biens en provenance (ou à destination) du pays débiteur, que ce soit sous une forme légale ou autre.
• L’intervention des institutions financières internationales
En cas de défaillance d’un pays débiteur, les grandes institutions financières internationales telles le Fonds monétaire international (FMI) interviennent souvent afin de rétablir la solvabilité de cet État. Elles agissent en tant que dernier recours en fournissant à ce pays les liquidités dont il a besoin pour assurer ses dépenses immédiates (paiement des fonctionnaires, remboursement des dettes arrivant à échéance, etc.). En échange de ces prêts colossaux, le FMI exige que le pays mette en place des programmes d’ajustement structurel. Ces programmes se composent d’une série de mesures censées relancer la croissance économique : réduction des dépenses publiques, privatisation des entreprises publiques, libéralisation des prix et des marchés, lutte contre la corruption, création de mécanismes fiscaux incitatifs pour l’investissement, etc. L’efficacité de telles mesures est cependant remise en question. De nombreux économistes, de Stiglitz 18 à Friedman 19, critiquent ainsi l’impact que ces plans peuvent avoir sur l’économie. Selon eux, appliquées de manière indifférenciée dans chaque pays, ces mesures aggravent la pauvreté et les dettes tout en réduisant la capacité d’intervention des États.
• Les formes de répudiation de la dette publique
Il arrive parfois que le pays débiteur réduise d’autorité le montant de sa dette. Il existe à cet égard plusieurs manières de procéder.
La première consiste à refuser purement et simplement de payer la (partie de la) dette qui n’est pas considérée comme légitime. Ce fut par exemple le cas, comme nous venons d’y faire référence, du gouvernement bolchévique russe qui a refusé d’assumer les dettes du régime tsariste en 1918. D’autres pays, comme le Mexique ou Cuba, ont également refusé de payer une partie de leur dette, en invoquant, pour leur part, le principe de la « dette odieuse ». La « dette odieuse » est une doctrine de droit théorisée par Alexander Sack, ancien ministre du tsar Nicolas II et devenu plus tard professeur de droit à Paris. Il écrivait en 1927 : « Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l’État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l’État entier. Cette dette n’est pas obligatoire pour la nation : c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée ; par conséquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir. » 20
Depuis, la notion de « dette illégitime » a évolué : de nombreux auteurs ont travaillé sur le sujet et le champ de la doctrine a progressivement fait l’objet d’un élargissement. Ainsi, en 2003, le Centre for International Sustainable Development Law (CISDL) a défini trois critères qui fondent le caractère « odieux » d’une dette :
• l’absence de consentement : la dette a été contractée contre la volonté du peuple ;
• l’absence de bénéfice : les fonds ont été dépensés de façon contraire aux intérêts de la population ;
• la connaissance des intentions de l’emprunteur par les créanciers.
Par cette définition, le CISDL va jusqu’à viser les dettes multilatérales contractées par des régimes, qu’ils soient dictatoriaux ou non, auprès d’institutions telles que le FMI dans le cadre de politiques d’ajustement structurel, pour autant qu’elles aient été préjudiciables aux populations. Ainsi, la notion d’illégitimité de la dette constitue d’abord une appréciation morale 21.
Même en Belgique, la doctrine parvient à s’imposer officiellement. Le 18 juillet 2011, le Sénat a présenté une résolution visant à l’annulation de la « dette odieuse » de la Tunisie, contractée sous le régime dictatorial du président déchu Ben Ali 22. Par cette proposition, le Sénat demande un moratoire sur le remboursement de la dette bilatérale de la Tunisie à l’égard de la Belgique, y compris ses intérêts, ainsi qu’un audit permettant d’examiner plus en détail les aspects qui relèveraient de la définition de « dette odieuse ». Il demande par ailleurs d’annuler la proportion de cette dette qui serait reconnue comme « odieuse ».
Une deuxième manière de réduire d’autorité le montant de la dette est, pour le pays débiteur, de procéder à une dévaluation de sa monnaie. En effet, si la dette est contractée dans la monnaie du pays débiteur et que les autorités monétaires possèdent la pleine maîtrise du cours de change, dévaluer la monnaie peut contribuer à faciliter le règlement de la dette, du moins en apparence. Pour les détenteurs étrangers, une chute des taux de change représente par contre une perte de valeur des obligations qu’ils possèdent. L’avantage supplémentaire de la dévaluation est qu’elle stimule les exportations, qui deviennent alors relativement moins chères aux yeux de l’étranger, avec pour conséquence une relance potentielle de l’activité économique. Les conséquences politiques d’une telle opération sont néanmoins néfastes, car elle peut provoquer une baisse de confiance dans l’économie du pays et faire fuir les investisseurs étrangers. De plus, la dévaluation est en pratique difficile à maîtriser pour le pays concerné étant donné le rôle déterminant des marchés dans l’appréciation et l’ajustement a posteriori du taux de change.
• Vers un encadrement juridique de la faillite des États
Face à l’absence d’un cadre clair entourant les situations de surendettement et de défaut de paiement des États, l’idée a germé de créer un système d’encadrement des faillites d’État au niveau international. En 2001, suite à la situation en Argentine, Anne Krueger, directrice générale adjointe du FMI (2001-2006), proposa un projet de règlement judiciaire au niveau des États, s’inspirant du chapitre 11 du code des faillites des États-Unis. L’idée était d’amoindrir le rôle du FMI dans les crises que rencontrent les États, en faisant peser sur les prêteurs une partie du risque de défaut de paiement. Face à un défaut de paiement, les banques prêteuses sont en effet presque toujours assurées de retrouver leur mise, puisque la communauté internationale, le FMI en tête, finit généralement par renflouer le pays en défaut. Par ailleurs, la proposition prévoyait de protéger le pays en difficulté contre les tentatives de saisies de ses créanciers et ainsi lui laisser le temps de renégocier ses charges. La proposition d’Anne Krueger s’est finalement heurtée à l’opposition du Trésor américain et à celle des grandes banques de Wall Street, qui y voyaient une menace contre la garantie de remboursement de leurs prêts. En réponse à la proposition d’Anne Krueger, les États-Unis suggéraient un autre système, de nature contractuelle, reposant sur les mécanismes du marché, sans modifications institutionnelles majeures. L’idée maîtresse était de favoriser la coordination entre créanciers, dont le nombre et la nature rendent l’environnement très complexes, par le biais de « contrats d’action collective » qui permettraient à une majorité d’entre eux d’imposer leurs décisions aux autres. Aujourd’hui, le débat sur ce sujet est toujours ouvert.
Quelles solutions face à la crise en Europe?
Les semaines passent, et malgré les réunions successives au sommet, l’Europe s’enlise dans une crise dont on ne sait comment y mettre un terme. Depuis quelques mois, la dégradation des finances publiques se répercute sur les banques européennes. Comme en 2008, ces dernières voient leur capital fondre comme neige au soleil et éprouvent les pires difficultés à se refinancer sur le marché interbancaire à des taux abordables. Leur bilan s’affaiblit du fait de la dépréciation des obligations souveraines qu’elles détiennent encore. Face à la difficulté de renforcer leurs fonds propres, les banques diminuent la taille de leurs bilans par des suppressions d’emplois, par des réductions de leur portefeuille d’actifs et par une raréfaction de l’offre de crédit. Ce resserrement du crédit freine l’investissement des entreprises, avec pour conséquence un ralentissement de l’activité économique. Après les États puis les banques, c’est désormais l’économie réelle qui est menacée, rendant les perspectives de sortie de crise encore un peu plus sombres.
Pourtant, on n’aura jamais autant parlé de solutions face à la crise. Les mesures les plus classiques ont été mises en œuvre, à commencer par les interventions à répétition des quelques institutions financières internationales et la restructuration organisée de la dette grecque. Mais, face à l’ampleur de la catastrophe, ces remèdes ne suffisent pas et l’on voit mal comment des solutions, même locales, pourraient venir des gouvernements nationaux. Dépassés par l’enjeu et ayant délégué au pouvoir supranational une partie des outils de politique économique, ceux-ci n’ont pratiquement aucune prise sur les évènements. À vrai dire, ils sont pris en tenaille entre la politique du pire et celle du moindre mal : soit ils subissent en spectateur les conséquences d’une récession, soit, pour soutenir le crédit, ils se portent une nouvelle fois au secours des banques. Dans les deux cas, l’état des finances publiques se détériorerait, s’attirant au passage les foudres des autorités européennes, dont les yeux sont rivés sur le strict respect de la rigueur budgétaire.
Désarmés, les gouvernements nationaux exhortent l’Union européenne à trouver des solutions salutaires. Celle-ci ne manque d’ailleurs pas d’imagination, mais elle éprouve les pires difficultés à faire adopter des mesures qui se heurtent le plus souvent à l’intérêt spécifique de quelques pays.
À cet égard, l’idée d’une taxe sur les transactions financières, défendue depuis longtemps par les mouvements altermondialistes pour financer le développement, et reprise récemment par le couple Merkel-Sarkozy pour contribuer au désendettement des pays, fait long feu. D’aucuns ont qualifié cette mesure de fausse bonne idée, avançant que, pour être véritablement efficace, cette taxe devait être universelle. La finance étant aujourd’hui dématérialisée et totalement mondialisée, il serait de fait assez simple de délocaliser les activités boursières pour échapper à la célèbre taxe Tobin. Mais appliquée à l’échelle de l’Europe, on pourrait espérer qu’une part notable des flux financiers continue à transiter par les 27 pays de l’Union. Cependant, une série de puissances économiques y sont farouchement opposées, au premier rang desquelles le Royaume-Uni. En refusant de participer, les Britanniques brident toutes les chances de succès d’un tel projet. Il n’en faudrait pas plus pour que les places de Paris ou de Francfort voient leurs volumes d’affaires réduire de manière drastique. La position britannique, hostile à la politique régulatrice de l’Union européenne, s’explique aisément lorsqu’on connaît l’importance économique du centre financier de Londres. La City est l’une des premières places boursières au monde ; elle génère 8 % du PIB national et elle abrite 70 % des « hedge funds » européens 23. Une taxe européenne sur les transactions financières ferait du Royaume-Uni le plus grand contributeur, avec 80 % du total des recettes, d’un impôt dont les bénéfices ne lui seraient pas directement destinés.
Par ailleurs, l’émission d’euro-obligations a souvent été présentée comme une solution incontournable au dénouement de la crise de la dette. Proposée par la Commission européenne dans un livre vert le 23 novembre 2011, celle-ci consiste en l’émission d’obligations européennes pour lesquelles les États seraient tenus d’apporter des garanties. Les montants empruntés permettraient de couvrir les besoins de financement des pays en difficulté, mais cette proposition fait pour l’instant l’objet d’un refus catégorique de la chancelière allemande Angela Merkel. Le gouvernement allemand veut en effet obtenir au préalable des garanties formelles des autres pays, sous forme d’une révision des Traités, afin qu’ils respectent des règles budgétaires strictes assorties de contraintes renforcées, et ce pour encourager les pays les moins vertueux à redresser leurs finances publiques. C’est là le prix à payer pour que l’Allemagne accepte d’accroître son engagement financier. Car cette mesure n’est évidemment pas sans coût pour les pays qui bénéficient encore d’une bonne réputation sur les marchés financiers. Une mutualisation de la dette augmenterait le coût d’emprunt d’un pays comme l’Allemagne, puisqu’il intégrerait le risque de défaut de paiement des pays de la zone euro en difficulté.
À l’instar de l’Argentine en 2003, certains pays pourraient être tentés de répudier une partie de la dette. Mais procéder à une réduction de la dette, pour peu qu’elle soit ordonnée, impliquerait de recapitaliser sur fonds publics le système bancaire : il survivrait difficilement à une décote significative de ses actifs qui accroitrait les déficits publics au lieu de les résorber, et créant ainsi un cercle vicieux. Dans le contexte européen dans lequel évoluent les banques et les États, les crises de la dette, publique et privée, se contaminent réciproquement 24. Par ailleurs, depuis le sommet européen du 9 décembre 2011 et l’accord conclu entre 26 des 27 États membres, les chances sont maigres de voir les banques et assurances remettre la main à la poche pour sauver un pays européen, comme ce fut le cas pour la Grèce. Il a en effet été acté « sans ambiguïté » que le secteur privé ne se verra plus imposer de contribuer financièrement en cas de restructuration de la dette d’un État, décision destinée à protéger les intérêts des banques tout en les incitant à continuer de prêter aux États en difficulté.
Finalement, à la lecture des évènements, la cause du malaise semble porter sur la recherche d’un équilibre adéquat entre les principes de solidarité et de responsabilité au sein de l’UE. Mais les responsables politiques du « nord » et du « sud » de l’Europe ont des opinions très différentes sur les objectifs de solidarité financière, de discipline budgétaire et de compétitivité économique.
Au delà des solutions avortées, il faut néanmoins saluer le pas en avant réalisé par la création, en mai 2010, du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Ce système original prévoit que les États de la zone euro contribuent collectivement et financièrement, sous forme de garanties, au sauvetage des États membres en difficulté, comme ce fut le cas de la Grèce. Mais à l’heure où les dettes de l’Espagne et de l’Italie nécessitent un refinancement à court terme, on sait les moyens du FESF insuffisants, d’autant que sa mise sous surveillance négative par les agences de notation accroît l’incertitude quant à sa capacité de lever des fonds sur le marché à des conditions acceptables. L’avancement à l’année prochaine du lancement du Mécanisme européen de stabilité (MES) appelé à lui succéder, décision prise au sommet de Bruxelles du 9 décembre 2011, n’y changera rien. L’alternative serait d’accorder au MES le statut de banque, ce qui lui permettrait d’emprunter auprès de la BCE, mais les Allemands, fidèles à l’orthodoxie monétaire de la Bundesbank, n’infléchiront pas leur refus de toute intervention de la BCE dans le rachat de dettes souveraines, de peur de voir resurgir les risques d’une montée inflationniste. À défaut de pouvoir racheter la dette des États, la BCE s’est néanmoins engagée à aider les établissements bancaires en leur fournissant à moindre coût les liquidités dont ils ont besoin.
L’avenir du projet européen est aujourd’hui menacé et le lent processus en cours va probablement se poursuivre, associant austérité et détérioration de la situation sociale. Tout se passe comme si les forces conservatrices voyaient dans la situation actuelle l’opportunité d’imposer leurs vues selon une formule bien connue : « There is no alternative » 25. Comme le faisait récemment remarquer Nadj Popi, la discipline ou la coordination budgétaire semble exiger que les États se transforment en entités sans réelle substance démocratique par la dépolitisation des choix économiques, ni réelle substance économique par la conduite de politiques de rigueur budgétaire .
Les pays européens se heurtent à l’impossibilité de concevoir une nouvelle architecture institutionnelle en l’espace de quelques mois. Le manque de réactivité face aux impératifs reflète la difficulté pour les États membres à réviser de fond en comble la gouvernance économique européenne. En attendant de trouver des solutions s’attaquant aux mécanismes fondamentaux de notre économie, la BCE sera sans doute encore, dans les prochains mois, appelée à intervenir. Elle reste en effet le seul acteur capable de calmer les marchés. Mais pour combien de temps le pourra-t-elle encore?
1. SPF Économie, Panorama de l’économie belge 2010, Bruxelles, 2011, 245 p.
2. J.-B. MATTRET, «Un État peut-il faire faillite ?», Revue française de finances publiques, n° 112, novembre 2010, p. 299-307.
3. Le risque souverain correspond à l’interrogation que l’on peut avoir quant à la capacité des États à payer leurs dettes.
4. P. LIGNIÈRES, « Un État peut-il mourir de sa dette ? », Les Échos, 6 mai 2010.
5. C. REINHART et K. ROGOFF, « Cette fois, c’est différent. Huit siècles de folie financière », Pearson Education France, Paris, 2010, 469 p.
6. L’augmentation du coût du crédit fait référence à la hausse du taux d’intérêt, dont l’origine peut-être une crise de confiance des acteurs financiers ou encore une modification indépendante des conditions du marché.
7. Bild, 4 mars 2010.
8. OCDE, http ://stats.oecd.org.
9. Banque Nationale de Belgique.
10. L’Écho, 26 novembre 2011.
11. En Belgique, par rapport à la moyenne sur la période 2000-2007, les dépenses sociales étaient entre 12 % et 13 % plus élevées en 2009 et 2010. Le ralentissement de l’activité économique a également eu pour effet une diminution substantielle des recettes liées aux impôts directs : entre -8 % et -9 % en 2009 et 2010 par rapport à la moyenne sur la période 2000-2007 (Sources : calculs propres sur base des données de la BNB, http://www.nbb.be/belgostat).
12. En janvier 2011, le secteur bancaire belge était engagé pour près de 70 milliards d’euros en Irlande, en Espagne et en Italie (source : Trends Tendance, 27 janvier 2011).
13. G. LEROY, « Qui détient la dette publique ? », Fondapol, avril 2011. Texte disponible sur le site internet : www.fondapol.org.
14. En 2009, la Belgique possédait une proportion de créanciers non-résidents égale à 56 % (Sources : BNB). Avant l’introduction de l’euro, cette proportion était de l’ordre d’une quinzaine de pour cent. 15. C. REINHART et K. ROGOFF, « Cette fois, c’est différent. Huit siècles de folie financière », Pearson Education France, Paris, 2010, p. 74.
16. J. EATON et M. GERSOVITZ, « Debt with potential repudiation : Theory and estimation », Review of Economics Studies, n°48 (2), 1981, p. 289-309.
17. J. BULOW et K. ROGOFF, « Sovereign debt: Is to forgive to forget ? », American Economic Review, n° 79, mars 1989, p. 155-178.
18. Joseph Stiglitz fut conseiller économique de Bill Clinton entre 1992 et 1997, puis économiste en chef de la Banque mondiale de 1997 à 1999. Il a reçu le prix Nobel d’économie en 2001. Il est connu pour ses critiques envers le FMI et la Banque mondiale.
19. Milton Friedman a été conseiller des présidents Nixon et Reagan et a reçu le prix Nobel d’économie en 1976. Il est connu pour sa pensée économique d’inspiration libérale.
20. A. SACK, « Les effets des transformations des États sur leurs dettes publiques et autres obligations financières », Recueil Sirey, Paris, 1927.
21. CADTM, « L’Équateur à la croisée des chemins, pour un audit intégral de la dette », 2007. Texte disponible sur internet à l’adresse suivante : www.cadtm.org.
22. Sénat, Proposition de résolution relative à l’annulation de la dette odieuse de la Tunisie, 19 juillet 2011, session 2010-2011.
23. Le Point, 13 décembre 2011.
10. F. LECLERC, « La deuxième phase de la crise de la dette », 8 décembre 2011. Texte disponible sur internet à l’adresse suivante : www.pauljorion.com
24. « There is no alternative » est un slogan attribué à Margaret Thatcher lorsqu’elle était Premier ministre du Royaume-Uni dans les années 1980.
25. N. POPI, « La prolétarisation des États, condition sine qua non de la coordination des politiques budgétaires au sein de la zone euro », 7 décembre 2011. Texte disponible sur : www.pauljorion.com
