Dans de nombreux pays en Europe, la contestation à l’encontre des politiques d’austérité budgétaire ne faiblit pas. Et on voit fleurir des initiatives en faveur d’un audit citoyen des dettes publiques et de l’annulation des dettes dites illégitimes ou illégales. Les analyses à l’origine de ces initiatives soulèvent cependant de nombreuses questions. Le diagnostic posé est-il correct ? La dette publique est-elle vraiment le problème « central » à l’origine des politiques d’austérité ? Décryptage.

 

Partout en Europe, les politiques d’austérité budgétaire et sociale restent plus que jamais à l’ordre du jour, sous l’œil vigilant des procédures de surveillance (voire de sanction) européennes mises en place récemment après la ratification par les Etats-membres du nouveau Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), plus simplement appelé le « Pacte budgétaire européen »₁ .
Avec l’arrivée de Syriza au pouvoir en Grèce début 2015, la question des dettes publiques et celle de la légitimité démocratique des politiques d’austérité qui sont menées en leur nom sont revenues sur les devants de la scène. La partie de bras de fer engagée entre le nouveau gouvernement grec et la Troïka témoigne de l’âpreté des débats et de l’ampleur des enjeux financiers et politiques en présence à l’échelle européenne toute entière.
Parallèlement, dans plusieurs pays européens, et sous l’auspice du CAC (Collectif pour un audit citoyen de la dette publique) et du CADTM (Comité pour l’annulation de la dette du tiers-monde), une vaste campagne se développe en faveur d’une approche radicale de non-remboursement ou d’effacement d’une partie des dettes publiques qui seraient jugées illégales, illégitimes, non soutenables ou odieuses, et ce, au terme d’une procédure d’audit dit citoyen et populaire.
L’approche est présentée comme se fondant sur des expériences d’audit citoyen ou de restructurations unilatérales de dettes réalisées dans le passé, en particulier dans des pays d’Amérique latine (Equateur, etc.). Surfant sur la dynamique grecque, cette démarche tend à être transposée de manière généralisée et standardisée au niveau des principaux pays européens, notamment en Belgique et en France. Ainsi, par exemple, le CAC a récemment publié une étude documentée estimant à 59% la part de l’actuelle dette publique française qui serait « illégitime », parce que provenant de cadeaux fiscaux (aux ménages fortunés et aux entreprises) et de taux d’intérêts jugés excessifs. Ces deux canaux principaux auraient été à la source d’un véritable transfert de ressources à rebours en faveur des créanciers et des ménages les plus aisés. Dans le cas grec, un travail d’analyse préalable estimait pour sa part à plus de 50% la part de la dette grecque pouvant être qualifiée d’illégitime ₂ .
La dette étant jugée illégitime, les politiques d’austérité fondées sur la « nécessité » (contestée) de la rembourser, seraient elles-mêmes frappées d’illégitimité. Cette démarche soulève néanmoins de nombreuses questions et interrogations.

La cause ou la conséquence ?

Sans faire référence ici au cas de la Grèce qui mériterait une analyse en soi, le débat sur l’austérité est-il correctement posé ? La dette publique existante est-elle « le » problème central objectivement à l’origine des politiques d’austérité budgétaire? A première vue, cela semble évident si l’on s’en tient aux discours dominants. C’est en effet ce qu’affirment en chœur (et avec un unanimisme remarquable) les gouvernements en place un peu partout ainsi que les grandes institutions internationales (Commission européenne, Banque centrale européenne (BCE), Fonds monétaire international, Organisation de coopération et de développement économiques, etc.). Mais c’est très paradoxalement aussi le cas à l’autre bout du spectre politique puisque des mouvements sociaux « radicaux » tels que le CADTM ₃ dénoncent le « système-dette » et en particulier les ponctions publiques jugées anti-redistributives découlant de ce dernier.
Selon ce courant d’inspiration « tiers-mondiste », la dette publique « illégitime » serait au cœur de la crise et, donc, responsable des politiques d’austérité incriminées. L’annulation de cette dette héritée du passé « suffirait » dès lors à inverser le cours des choses et à faire sauter la contrainte austéritaire, en réduisant les charges de la dette. Mais c’est oublier un peu vite qu’en 2007, à la veille du déclenchement de la crise financière privée, le taux d’endettement européen était stabilisé depuis près de 10 ans à 60% du PIB, que l’Irlande et l’Espagne par exemple – deux des pays les plus lourdement frappés par l’austérité depuis 2009 – présentaient non seulement des excédents budgétaires, mais aussi des taux d’endettement publics exceptionnellement bas (respectivement 24 et 35,5% du PIB en 2007 !). De nombreux cas illustrent le fait qu’il n’y a aucune corrélation entre la violence sociale des politiques d’austérité menées depuis 2009-2010 et les niveaux préexistants d’endettement public. Tout indique au contraire que les politiques d’austérité les plus dures se sont soldées par la poursuite de l’explosion des taux d’endettement public (et du chômage) suite à l’effondrement économique et social consécutif à la crise financière (Grèce), à l’enlisement dans le chômage de masse (Espagne, Portugal) ou à la fuite en avant ultra-libérale dans la concurrence fiscale (Royaume-Uni), pays dont le taux d’endettement a plus que doublé et dont le déficit public en 2014 reste l’un des plus élevés (plus élevé même que le déficit grec !).
Bref, l’annulation (partielle) unilatérale de la dette ne constitue une condition ni nécessaire ni suffisante à l’abandon des politiques d’austérité budgétaire et de dérégulation salariale. Mal réfléchie et mal conçue, cette proposition risque surtout en finale d’aggraver le problème en renchérissant plutôt qu’en allégeant le coût réel de financement de la dette publique restante jugée « légitime », ainsi que celui des nouvelles dettes. En effet, les primes de risques exigées (suppléments de taux d’intérêts) sur les dettes publiques restantes et les nouvelles dettes risqueraient d’être prohibitives, annulant largement le bénéfice escompté de la réduction du stock de dette. Le risque perçu par les investisseurs dépend en effet beaucoup moins du niveau objectif de l’endettement₄ que de la « fiabilité » estimée de l’Etat emprunteur et de leur « confiance » dans la soutenabilité des politiques budgétaires futures.

Ne pas se tromper d’analyse

En se trompant d’adversaire et de lecture, ne se trompe-t-on pas aussi et surtout de stratégie politique ? D’autant que les enjeux vraiment stratégiques en Europe se jouent principalement ailleurs : la course folle et autodestructrice à l’hyper-compétitivité salariale dans le secteur privé, le démantèlement des protections sociales, la flexibilisation et la précarisation à outrance du travail-marchandise, la maximisation à court terme de la « valeur (ou plutôt ponction…) actionnariale » au mépris de toute prise en compte de la soutenabilité écologique et humaine, etc.! A bien des égards, la lutte contre l’endettement public apparaît donc comme un prétexte bien commode pour justifier une attaque généralisée contre le « modèle social européen » et pour rétablir des taux de profits mis à mal par la débâcle financière et la crise profonde des dernières années.
Dès lors, cette approche « annulationniste » est à son tour contestée par d’autres courants progressistes qui appellent à « cesser de diaboliser la dette »₅ et qui rappellent que « si elle est parfois nécessaire, la restructuration de la dette publique doit toutefois être maniée avec prudence »₆ . De plus, la question (pourtant centrale) des risques systémiques financiers et économiques majeurs qu’une annulation unilatérale de dette publique dans un grand pays européen (France, Italie, Espagne) ferait courir à la stabilité financière et à la timide reprise économique en Europe n’est pas non plus abordée et débattue dans cette approche.

Une analyse réductrice et partielle

Les mouvements tels que le CADTM analysent la crise européenne principalement au départ de la référence, selon nous réductrice, à un « système-dette » englobant, héritée d’approches tiers-mondistes datant des années 90 et mal adaptées aux économies industrialisées du Nord. Pourtant, et à l’inverse des années 1980 (surtout) et 1990, ce « système-dette » est objectivement sur le déclin au niveau européen depuis maintenant 15-20 ans ₇. Ainsi, au niveau de la zone Euro, alors que le taux d’intérêt réel moyen (hors inflation) sur la dette publique était encore franchement « usurier » (proche de 6%) au début des années 90, ce taux réel est tombé à 2,5% environ après l’introduction de l’Euro (début du 21e siècle) et atteint actuellement un taux historiquement bas de 1,5%, très proche de la croissance économique tendancielle estimée pour les prochaines années.
On assiste aussi à un déclin structurel marqué des revenus financiers privés perçus sous forme d’intérêts (de rentes), au profit des revenus financiers actionnariaux croissants perçus sous forme de dividendes et autres profits distribués par les entreprises₈ , et ce, en contrepartie de la baisse structurelle de la part salariale. Le développement de politiques monétaires non-conventionnelles d’assouplissement quantitatif₉ , d’abord dans les pays anglo-saxons (Etats-Unis, Grande-Bretagne) et au Japon, aujourd’hui en Europe avec la BCE, marque d’ailleurs sans doute une étape supplémentaire dans le déclin du « système-dette » ou plus précisément du régime de taux d’intérêts réels (très) élevés qui avait marqué les années 80 et 90.
Dans le cas belge en particulier, les charges annuelles réelles (hors inflation) sur la dette publique brute étaient encore considérables au début des années 90, de l’ordre de 7% de PIB par an₁₀ . Elles sont retombées depuis lors à 2,7% de PIB en moyenne en 2000-2007 et à 1,8% de PIB seulement pendant les années de crise récentes 2011-15 (soit un recul relatif de 75 % !). Ces charges réelles ne devraient pas, selon les dernières projections à moyen terme du Bureau fédéral du Plan₁₁ , dépasser 1,2% de PIB en 2015-2020! Toujours selon cette projection, l’écart entre taux d’intérêt réel et croissance réelle du PIB devrait même être nul voire légèrement négatif pour la première fois depuis 1980, permettant d’éliminer quasiment l’effet « boule de neige » des charges réelles d’intérêts sur le taux d’endettement. Dans ces conditions, un taux d’endettement (même élevé) n’est plus problématique, car il ne s’autoalimente plus de manière explosive : il devient soutenable pour autant que le solde budgétaire structurel hors intérêts₁₂ reste proche de l’équilibre, ce qui est largement le cas aujourd’hui non seulement en Belgique, mais aussi dans la grande majorité des pays européens, y compris en Grèce₁₃ !

Le mythe du remboursement des dettes publiques

Le débat reste par ailleurs embrouillé et faussé par des références à des concepts douteux voire trompeurs de « remboursement » supposé requis de la dette publique. Explications : comme Keynes nous l’indique, un Etat développé est de facto « éternel ». Dans les faits, sa dette est perpétuelle (c’est-à-dire qu’elle est perpétuellement renouvelable). Et c’est bien là tout le paradoxe : l’Etat rembourse ses emprunts arrivés à échéance, mais d’un point de vue macroéconomique, il ne rembourse jamais SA dette globalement. Il ne fait que « rembourser SES dettes » en réempruntant ! La preuve, c’est que cette dette ne cesse d’augmenter dans le temps au fil des nouveaux déficits qui s’accumulent. Il importe donc de bien définir précisément les termes utilisés. D’un point de vue macro-économique, on ne peut parler de « remboursement – partiel ou total - de dette » que si celui-ci conduit bien à une réduction effective de cette dernière. Dans ce cas, ce remboursement est opéré au départ d’une épargne (non-dépense) ou d’un surplus de financement (ou excédent budgétaire) du débiteur en question. L’exemple-type est celui du remboursement du prêt hypothécaire par un ménage.
Si par contre – comme c’est le cas pour un Etat –, ce « remboursement » est opéré au départ de ressources générées par de nouveaux emprunts auprès de tiers et non par des ressources propres (recettes fiscales et autres), alors ce remboursement est macro économiquement fictif. Il n’y a alors globalement aucune réduction d’endettement, mais bien un simple refinancement et/ou substitution de créancier. C’est pour cela qu’au-delà des apparences, et sauf exception₁₄ , l’Etat ne « rembourse » jamais vraiment sa dette au plan macro-économique, car il ne dégage qu’exceptionnellement les excédents ou surplus budgétaires qui seraient nécessaires pour le faire. Le (pseudo)-remboursement effectué par un Etat n’implique donc ni charge réelle directe ni nouvelle dépense publique effective. Dans ces conditions, parler de « charge de la dette » en additionnant des charges d’intérêts – qui sont des dépenses effectives – et un pseudo-remboursement de capital (qui, à l’inverse, n’est pas une dépense !) n’a aucun sens ₁₅.
Un vrai problème peut cependant exister dans le cas d’un pays comme la Grèce, qui, pour des raisons d’attaques spéculatives et/ou de défiance des épargnants et/ou des marchés financiers, ne peut plus s’y refinancer à des taux raisonnables et supportables et se trouve ainsi confronté à une crise de liquidité voire de solvabilité.

Le désendettement relatif

La version « light » du « remboursement » ou du désendettement.
La version « light » du « remboursement » ou plutôt du désendettement public relatif est celle où la dette publique continue de croître en valeur absolue, du fait des déficits budgétaires persistants mais modérés, mais où cette hausse est inférieure à celle du PIB. Ceci débouche alors sur une réduction relative du taux d’endettement, en % du PIB. C’est ce qu’on a pu observer dans le cas belge entre 1993 et 2007, période qui a vu le taux d’endettement se réduire de plus de 45% de PIB, alors que le volume de la dette continuait de progresser mais plus lentement.
A contrario, la Grèce a vu ces 8 dernières années (2007-2014) son taux d’endettement exploser, passant de 103 à 175% du PIB, non pas du fait d’une aggravation des déficits et d’un emballement de la dette – que du contraire – mais bien du fait d’un effondrement du PIB (de plus de 30%) suite aux effets récessifs désastreux de politiques d’austérité budgétaires dogmatiques, punitives et surtout dramatiquement contre-productives et autodestructrices imposées par ses créanciers.

Un carcan institutionnel stérile

On nage donc en plein paradoxe. Les principaux obstacles à l’abandon généralisé des politiques d’austérité budgétaire européennes ne sont plus économiques et financiers, mais bien politiques et surtout institutionnels. En effet, les dettes publiques (mêmes élevées) sont en passe de redevenir soutenables et leur coût réel de financement est en voie de retrouver les niveaux historiquement bas des années 60 et 70. Certes, le maintien de taux d’intérêts de marché réels très bas au-delà de 2017-2018 n’est pas acquis, mais de très nombreux observateurs estiment qu’il s’agit là d’une tendance lourde, liée à des changements structurels profonds et durables de l’économie mondiale.
Mais le piège institutionnel infernal du TSCG est en train de se refermer. Ce dernier impose en effet la poursuite aveugle de l’austérité budgétaire – en exigeant la poursuite des améliorations annuelles substantielles des soldes budgétaires structurels jusqu’au retour à l’équilibre – ainsi que la poursuite programmée et à un rythme soutenu du désendettement jusqu’en 2030 au nom d’une règle parfaitement absurde, car indifférenciée et donc économiquement arbitraire d’un taux d’endettement public de maximum 60% du PIB.
C’est la légitimité démocratique même et la « pertinence » économique du carcan budgétaire européen actuel, et plus largement des grandes orientations européennes de politique économique (les GOP) de dérégulation salariale et sociale qu’il convient de remettre en cause et de contester frontalement. De plus, il faut s’assurer, par le biais de mesures bancaires et financières radicales₁₆ , que cette baisse en cours des coûts réels de financement des dettes souveraines soit « sanctuarisée » et pérennisée. Il faut pour cela que les Etats reprennent le contrôle sur leurs conditions de financement, et que les statuts de la BCE soient modifiés pour qu’elle puisse jouer pleinement son rôle de « prêteur en dernier ressort » afin de soutenir une reprise économique durable.
(*) Economiste dans un service d’études fédéral public et professeur à la FOPES.

---

 

1 Pacte imposé par l’Allemagne (et plus largement les pays du nord de l’Europe) et signé, le 2 mars 2012, par 25 des 27 Etats membres de l’Union européenne. Seuls le Royaume-Uni et la Tchéquie ne l’ont pas signé.
2 Voir, notamment : Stéphane Aubouard, « Plus de 50% de la dette grecque est illégitime », CAC, CADTM.org
3 Centré, au départ, sur les problématiques « tiers-mondistes », le CADTM s’est, dans la foulée de la crise des dettes publiques souveraines européennes, investi dans une campagne pour l’audit populaire et l’annulation des dettes publiques déclarées illégitimes.
4 L’exemple typique est celui du Japon qui se finance sans problème depuis longtemps à des taux extrêmement bas alors que son taux d’endettement public dépasse les 100% depuis 20 ans et atteint actuellement 250% !
5 Nouveau Manifeste des économistes atterrés – 15 chantiers pour une autre économie, Chapitre n°11, Les Liens qui libèrent, 2015.
6 Op.cit., p.113.
7 C’est effectivement le cas si on se base non pas sur l’évolution des stocks bruts d’endettement (indiscutablement en hausse depuis 2008), mais bien sur les revenus financiers d’intérêts qui en découlent.
8 En Belgique, les revenus financiers privés sous forme d’intérêts nominaux ont régressé en 25 ans de pas moins de 7,5% de PIB (de plus de 70% en termes relatifs), alors que les profits distribués – principalement les dividendes – ont progressé de 4,3% de PIB, soit un quasi-triplement !
9 Quantitative easing (ou « QE »).
10 En moyenne, de 1990 à 1993.
11 En mars 2015.
12 Les soldes structurels sont les soldes budgétaires corrigés pour l’incidence de la conjoncture sur le niveau des recettes publiques et des dépenses (de chômage), ainsi que pour l’impact des mesures budgétaires non-récurrentes (dites « one- shot »).
13 Les principales exceptions étant la France et surtout le Royaume-Uni !
14 L’Etat peut, par exemple, procéder à des privatisations (ou autres cessions d’actifs financiers) sans impact sur son déficit comptable. Cela lui confère des ressources lui permettant de rembourser effectivement certaines de ses dettes.
15 Un exemple caractéristique de cette approche incorrecte voire mystificatrice peut en être trouvé dans http://cadtm.org/La-charge-de-la-dette-française, mardi 7 décembre 2010.
16 Par exemple par une mutualisation, au niveau européen, d’une part importante des dettes publiques existantes, par une révision des statuts de la BCE permettant la levée dans certaines circonstances de l’interdiction du financement monétaire des déficits publics ou des dépenses d’investissements publics, par le renforcement des mécanismes de lutte contre la spéculation financière, notamment sur les titres de la dette publique, etc.