Depuis des mois, on entend les présidents de CPAS tirer la sonnette d’alarme. Les CPAS se trouvent en effet dans des situations financières très délicates. Et ce ne sont pas les récentes réformes du gouvernement Di Rupo ni celles en gestation qui vont améliorer leur sort, bien au contraire. Le glissement de la sécurité sociale vers l’assistance sociale semble en marche. Que se cache-t-il derrière ces manoeuvres politiques ? Quel(s) rôle(s) entend-on donner aux CPAS ? Est-ce financièrement et socialement tenable ? D’un point de vue légal, les récentes réformes sont-elles viables ? Autant de questions qui seront analysées dans ce dossier.
Au vu des dernières réformes adoptées sous le gouvernement Di Rupo (la réduction drastique de la durée du chômage pour certains bénéficiaires et la réforme du stage d’attente pour les jeunes demandeurs d’emploi, par exemple), il y a lieu de se demander quel rôle jouent encore les CPAS aujourd’hui et si le rôle qui leur est de facto confié résulte d’une réflexion structurée et d’une volonté déclarée des pouvoirs publics ou si, au contraire, ils servent de réceptacle à tout ce dont l’autorité fédérale ne veut plus et en particulier aux missions considérées comme coûteuses ? Pour répondre à ces questions, il ne paraît pas suffisant de limiter le propos à une analyse des initiatives législatives récentes et des déclarations politiques diverses. Il convient tout d’abord de replacer l’assistance sociale, dévolue aux CPAS, dans son contexte sociohistorique et de jeter un œil sur les missions légales des CPAS. Seront ensuite abordées les réformes du gouvernement Di Rupo avec pour filtre les décisions ayant une incidence sur leur travail, examinées au travers du principe des vases communicants entre sécurité sociale et assistance et du prisme des droits fondamentaux. L’objectif de cet examen est d’évaluer les effets de ces réformes pour les CPAS, et incidemment pour les bénéficiaires. Enfin, nous regarderons vers demain en tirant quelques conclusions et en formulant une série de questions destinées à favoriser la réflexion.
L’assistance sociale dans une perspective sociohistorique
L’assistance sociale est la forme la plus ancienne d’assistance que nous connaissons. Elle trouve ses racines il y a plus de 4.000 ans en Mésopotamie, fut pratiquée par les Romains, puis par l’Église ou les riches seigneurs au Moyen-Âge et a connu un essor important dans la foulée de la Révolution française et de la proclamation du principe d’égalité.
Si l’aide aux nécessiteux et aux personnes dans le besoin résulta d’abord de préoccupations liées au contrôle des individus, elle ancra à partir du XIe siècle ses racines dans un sentiment de solidarité locale et fut considérée comme une tâche normale des pouvoirs publics. Il s’agissait de veiller à maintenir la qualité de vie collective. Comme le souligne Laurent Dechesne, protéger l’Homme reposait essentiellement sur des considérations économiques : chaque être humain représentait en effet une force de travail qui pouvait être mise à profit pour le bien commun1. Au cours du florissant XVIe siècle, les pouvoirs publics s’attachèrent à l’organisation de l’assistance sociale. Ainsi, en 1531, toutes les villes des Pays-Bas furent obligées de rassembler les associations caritatives actives sur leur territoire en une seule caisse placée sous l’autorité d’un magistrat. Par ailleurs, des écoles professionnelles furent créées pour les enfants des pauvres. Un objectif : la mise à l’emploi, en vue de soutenir la croissance économique, d’éviter les révoltes et de permettre aux politiques de montrer au peuple leur utilité. La solidarité publique se développe et s’organise, mais il s’agit avant tout d’une solidarité pragmatique !
En principe, l’assistance sociale offre une protection à toutes les personnes dans le besoin, afin de leur permettre de vivre une vie conforme à la dignité humaine
Dans la foulée de la Révolution française, la notion d’intérêt général prend racine et l’idée que les services publics sont nécessaires pour renforcer le lien social fait son apparition. Il faut reconnaître, de manière très concrète et prosaïque, qu’à l’époque le développement des services publics relève non seulement des tâches des gouvernants, mais légitime également leur présence et leur action. L’assistance sociale aux plus démunis devient encore davantage une tâche centrale de l’autorité, ancrée dans une notion de solidarité collective. Comme stipulé dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen adoptée le 24 juin 1793, « les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler ». En d’autres termes, l’assistance sociale viendra au secours de tous ceux qui ne sont pas capables de travailler.
La situation perdurera pour la Belgique jusqu’à son indépendance et au-delà. Nous faisons ici un bond dans l’histoire en ne passant pas en revue la construction de notre système de protection sociale, articulé à l’origine autour de deux grands piliers : un pilier assurantiel, à savoir la sécurité sociale au sens strict, et un pilier subsidiaire, sorte de filet de sécurité pour les personnes passées au travers des mailles de protection de la sécurité sociale, à savoir l’assistance sociale2. Le fait est, et là réside le point essentiel pour la suite de cet article, qu’en principe, l’assistance sociale offre une protection à toutes les personnes dans le besoin, afin de leur permettre de vivre une vie conforme à la dignité humaine.
La loi et les CPAS
La loi organique du 8 juillet 1976 des centres publics d’action sociale3 stipule clairement en son article 1 que l’aide sociale a pour objectif de permettre à toute personne de vivre une vie conforme à la dignité humaine et qu’il revient aux CPAS d’assurer cette aide.
Si l’on se concentre un peu plus sur leurs missions, on constate que les CPAS ont la responsabilité d’assurer aux familles et aux personnes l’aide due par la collectivité. Cette aide peut être préventive, palliative ou curative et être matérielle ou immatérielle. En d’autres termes, elle peut se décliner sous plusieurs formes : aide financière (revenu d’intégration, aide sociale), aide en nature (vêtements, colis alimentaires, etc.), aide psychologique, aide juridique, aide médicale, aide médicosociale... Dans la mesure où l’aide est toujours octroyée eu égard à une condition de besoin, la forme de l’aide (ou des aides) est en principe adaptée à la situation du bénéficiaire.
À côté de cette mission d’aide imposée par la loi organique, les CPAS peuvent créer, lorsque cela s’avère nécessaire (et, pourrions-nous ajouter, lorsqu’ils en ont les moyens !), des établissements et des services à caractère social. Pensons notamment aux services d’aides ménagères ou familiales gérés par certains CPAS, aux maisons de repos...
Au niveau des compétences matérielles, leur sphère d’intervention est donc large. Au niveau de la compétence territoriale, leur champ d’action se limite par contre au territoire d’une ou plusieurs communes. Il s’agit à proprement parler d’une intervention locale. En ce qui concerne ce que l’on appelle la compétence personnelle, c’est-à-dire celle qui porte sur les personnes, il s’agit, comme mentionné précédemment, de personnes dans le besoin pour lesquelles le CPAS est amené à intervenir à titre subsidiaire.
Inutile dès lors de faire de grandes démonstrations pour constater que le champ d’action concret de chaque CPAS peut être bien différent selon les particularités de la zone couverte : nombre d’habitants, caractère rural, semi-rural ou urbain, services proposés, niveau de « richesse » de la population, diversité ou homogénéité culturelle, moyens financiers de la commune, ampleur de l’activité économique, possibilité d’emplois sur le territoire, etc.
Le principe des vases communicants
Vu le caractère en principe résiduaire des compétences du CPAS, celui-ci intervient lorsque le bénéficiaire est dans une situation de besoin et qu’il ne peut activer d’autres droits. En d’autres termes, priorité à la sécurité sociale et aux obligations familiales. Ce n’est qu’ensuite (ou via un recours 4) que le CPAS peut agir. En pratique, cela signifie qu’il est tout au bout de la chaîne et doit accueillir « ceux que le système ne prend plus en charge ailleurs » et qui n’ont pas les ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins.
C’est notamment ce phénomène qui a été décrié par de nombreuses personnes et organisations, lorsque le gouvernement Di Rupo a adopté successivement diverses mesures relatives à la réforme de l’assurance-chômage. Citons, en vrac, la flexibilisation de la notion d’emploi convenable5, l’accroissement et l’accélération de la dégressivité des allocations de chômage, la réforme des allocations d’attente (devenues aujourd’hui allocations d’insertion) et le renforcement des procédures de contrôle en matière de recherche active d’emploi6. Il ne s’agit là que de quelques exemples. Sans entrer dans les méandres normatifs des mesures adoptées, on peut dire qu’il s’agit essentiellement de dispositions qui visent à durcir les règles en matière de bénéfice du chômage, non seulement du côté des conditions d’admissibilité et d’octroi, mais aussi du côté des prestations. Ce double mouvement a les conséquences (attendues) suivantes : d’une part, de nombreuses personnes seront privées du chômage et donc de revenu de remplacement, d’autre part, des bénéficiaires de l’assurance-chômage se verront octroyer une allocation de chômage inférieure au seuil de pauvreté, c’est-à-dire inférieure au seuil considéré comme suffisant pour vivre une vie conforme à la dignité humaine. En termes de solidarité, de choix de société et de fondements de la sécurité sociale, cela pose question...
Pour rappel, le seuil de pauvreté, au sens de la définition européenne, est fixé à 60 % du revenu médian national7. Autrement dit, est considérée comme pauvre toute personne qui vit avec moins de 60 % du revenu médian national, soit moins de 1.003 euros nets par mois pour un isolé ou moins de 2.106 euros nets par mois pour un ménage avec deux enfants8. Par montant net, on entend le montant dont dispose l’intéressé après prélèvements fiscaux et transferts sociaux. Environ 15 % de la population belge se trouve dans cette situation, mais si l’on ne regarde que la catégorie des personnes au chômage, force est de constater que plus de 37 % des chômeurs ont des revenus inférieurs au seuil de pauvreté. Un chômeur isolé bénéficiant d’une allocation forfaitaire9 touche 953,16 euros par mois, soit 49,84 euros par mois de moins que le seuil de pauvreté. La situation est encore pire pour un chef de ménage puisque, lorsqu’il arrive en période forfaitaire, son allocation s’élève à 1.134,90 euros par mois alors que le seuil de pauvreté est fixé à 2.106 euros nets par mois.
Avec les réformes adoptées par le gouvernement Di Rupo dans le cadre de la réforme de l'assurance-chômage, les bénéficiaires vont recevoir une allocation de chômage inférieure au seuil de pauvreté.
En pratique, ce manque de moyens pour vivre une vie conforme à la dignité humaine implique que les intéressés peuvent s’adresser au CPAS pour obtenir de l’aide. En termes de finances publiques, il y a donc un déplacement partiel de charges de la sécurité sociale vers l’assistance sociale, du pouvoir fédéral vers les entités locales. Partiel, parce qu’un certain nombre d’assurés sociaux, bien que privés du revenu de remplacement que constitue l’allocation de chômage (accordée en raison de l’assujettissement à la sécurité sociale sur la base d’un mécanisme assurantiel), n’émargeront pas au CPAS parce qu’ils bénéficient d’autres ressources, considérées comme suffisantes10. Mais c’est bien ce transfert partiel qui a été dénoncé à corps et à cris dans la presse fin 2013-début 2014. Plusieurs chiffres ont circulé quant au montant exact du déplacement de charge budgétaire, les uns poussant les chiffres à la baisse, les autres à la hausse. L’Union des villes et des communes de Wallonie estime ainsi à 38,1 millions d’euros le coût supplémentaire à charge des CPAS en raison de la réforme du chômage et des allocations d’insertion11. Ces coûts s’ajoutent par ailleurs à ceux qui résultent déjà de l’intensification des contrôles de l’Onem et des exclusions du chômage. Pour 2015, les CPAS devraient supporter quelque 55 millions d’euros pour subvenir aux besoins des chômeurs exclus qui viennent frapper à leur porte. En gros, si l’on en croit ces estimations, cela porterait la facture supplémentaire globale à près de 100 millions d’euros. Il est certes trop tôt, vu le caractère relativement récent de ces réformes, pour avancer des chiffres précis et définitifs, mais l’on peut d’ores et déjà dire que les estimations font froid dans le dos !
La protection des droits fondamentaux
À côté des aspects économiques qui sont souvent, si pas presque toujours, mis en avant, la situation à laquelle doivent faire face les CPAS aujourd’hui soulève des questions en matière de droits fondamentaux, et de droit tout court d’ailleurs.
Toute personne a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. Il s’agit d’un droit fondamental de tout être humain. Par ailleurs, la Constitution garantit, en son article 23, le droit au travail, à la sécurité sociale, à l’aide sociale, médicale et juridique, à un logement décent, etc. Analyser ici l’effectivité de chacun de ces droits au regard des dispositifs en vigueur dépasserait de loin notre propos. Néanmoins, il nous paraît utile de soulever quelques questions.
Chez nous, le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine et le droit à la sécurité sociale figurent dans un seul et même article, la sécurité sociale étant considérée comme un instrument permettant d’atteindre cet objectif de vie digne. Mais qu’en est-il de l’effectivité de cet instrument dès le moment où les prestations octroyées sont inférieures au seuil estimé minimal pour mener une vie conforme à la dignité humaine ? Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité si l’on considère le fait que, selon la Convention 102 de l’Organisation internationale du Travail concernant les standards minimums de sécurité sociale, la sécurité sociale a pour objectif « d’assurer aux bénéficiaires et à leurs familles des conditions de vie saines et décentes tout au long de l’éventualité couverte ». En outre, en Belgique, il ressort tant de textes légaux que de travaux préparatoires ou de notes de politique générale que la sécurité sociale a pour objectif de lutter contre la pauvreté et l’insécurité d’existence et de mener une vie décente. Que dire dès lors lorsque ce sont ces mêmes allocations octroyées par la sécurité sociale qui projettent les bénéficiaires en dessous du seuil de pauvreté ?
La situation à laquelle doivent faire face les CPAS aujourd'hui soulève des questions en matière de droits fondamentaux
D’aucuns objecteront qu’il convient d’entendre sécurité sociale au sens européen du terme, c’est-à-dire non seulement la sécurité sociale au sens strict, mais aussi les régimes d’assistance. Autrement dit, dans le cas évoqué de la forfaitarisation des allocations de chômage, l’objectif serait atteint dès le moment où des allocations de chômage cumulées à une aide sociale quelconque dépasseraient le seuil de pauvreté ou lorsque l’intéressé bénéficierait exclusivement d’une prestation d’assistance sociale au moins égale au seuil de pauvreté.
Nous dénonçons avec force ce raisonnement pour plusieurs raisons. En effet, mélanger exagérément sécurité sociale au sens strict et régimes d’assistance revient à méconnaître les structures et les fondements de notre système de protection sociale basés sur un double mécanisme d’assurance et de solidarité. Pire encore, c’est à terme miner la solidarité collective et inciter les plus riches à se jeter dans les bras des assurances privées. En effet, pourquoi continueraient-ils à cotiser à un système public s’ils savent qu’en raison de leur niveau de revenus, et donc de l’absence d’état de besoin, ils ne percevront de toute façon rien ? C’est également faire fi du principe de gestion paritaire de la sécurité sociale dans laquelle les partenaires sociaux (syndicats et employeurs), en tant que représentants des assujettis qui cotisent au système, jouent un rôle essentiel. Les partenaires sociaux ne sont pas représentés au sein du conseil de l’action sociale qui décide d’octroyer ou non des prestations aux bénéficiaires. Techniquement, on parle de « caractère politique » de l’aide sociale. Et puis, vu la structure fédérale de l’État belge, un tel mélange revient à déplacer subtilement des charges financières de l’État fédéral vers les Régions et les entités locales alors que celles-ci ne disposent déjà pas des moyens suffisants pour mener à bien toutes leurs missions ! Enfin, il y a aussi le risque de non-octroi des droits « à bon marché », c’est-à-dire le refus d’octroi de prestations sociales au nom de l’existence de l’aide sociale, ce qui nous ramène aux décisions de la Cour constitutionnelle.
Le glissement vers l'assistance sociale revient à déplacer des charges financières de l'État fédéral vers les Régions et les entités locales alors que celles-ci ne disposent déjà pas de moyens suffisants !
Dans plusieurs arrêts, celle-ci justifie le non-octroi du droit à une prestation de sécurité sociale en estimant, entre autres arguments, que l’intéressé peut toujours aller à l’assistance sociale s’il est dans le besoin. En adoptant une telle position, la Cour va dans le même sens que nos décideurs politiques (les bénéficiaires que l’on ne veut plus d’un côté, on les renvoie de l’autre ; on « refile la patate chaude » à une autre entité compétente) et accentue encore le phénomène dénoncé. Mais la Cour méconnaît, selon nous, l’objectif et l’organisation de notre système de protection sociale où sécurité sociale et assistance sociale sont distinctes, tant dans le cadre normatif que dans leur gestion12.
Nous pourrions également aborder la question des réformes adoptées sous l’angle du standstill. Ce principe qui est une construction doctrinale et jurisprudentielle, découle de l’article 23 de la Constitution qui garantit le droit à la sécurité sociale et à vivre une vie conforme à la dignité humaine. Comme l’explique très bien Daniel Dumont, « puisque cette disposition [l’article 23 de la Constitution] assigne au législateur l’obligation positive de réaliser progressivement le droit à la sécurité sociale, les autorités publiques ne peuvent pas, a contrario, légiférer à rebours des droits déjà garantis ». En d’autres termes, le législateur ne peut pas adopter de dispositions légales qui auraient pour conséquence que les bénéficiaires seraient globalement plus mal lotis après l’entrée en vigueur des nouvelles règles. En matière de chômage et de transfert de la charge vers les CPAS dont il était question au début de cet article, c’est d’ailleurs l’argument qu’a tenté de faire valoir l’association flamande de lutte contre la pauvreté Vlaams netwerk van verenigingen waar armen het woord nemen devant le Conseil d’État. Malheureusement, ce dernier a réglé la question en considérant le recours irrecevable ; il ne s’est donc pas prononcé sur le fond. En d’autres termes, il n’a pas tranché la question de savoir si les nouvelles dispositions en matière d’allocations de chômage détérioraient globalement la situation des bénéficiaires et violaient ainsi le principe du standstill. Mais en pratique, et nonobstant l’existence des CPAS et de l’aide sociale, force est de constater que la réforme du chômage constitue une régression pour les bénéficiaires.
Enfin, la dignité humaine ne se limite pas à l’aspect « une vie conforme à... ». Humainement, pousser la porte d’un CPAS pour demander de l’aide n’est pas des plus évidents pour tout un chacun. Certains renonceront à le faire, par honte, par peur, par méconnaissance de leurs droits13 ; d’autres le feront trop tard, lorsque la situation sera devenue pour eux quasi inextricable, accroissant ainsi encore davantage la charge de travail pesant sur les CPAS. La dignité humaine est-elle encore respectée lorsque le système d’assurance sociale auquel vous adhérez et cotisez obligatoirement vous pousse dans les bras de l’assistance ?
En conclusion...
Au travers de son histoire, en raison de son objectif premier et compte tenu de la situation sociale à laquelle il est confronté, le CPAS d’aujourd’hui est et reste toujours un instrument de solidarité publique. Dernier filet de sécurité pour les personnes que le système ne protège pas ou plus, il a un rôle important à jouer.
Néanmoins, il semble bien qu’il soit considéré par d’aucuns comme la poubelle sociale. Pour améliorer les statistiques face à l’Europe, pour se débarrasser à peu de frais des « mauvais cas », le pouvoir fédéral n’hésite pas à modifier la législation sociale, sans grand souci de celui qui en subira les conséquences. Cette situation a quelque chose d’ironique quand on se rappelle que l’accord de gouvernement Di Rupo, conclu le 1er décembre 2011, stipulait : « Le régime d’assurance-chômage qui reste du ressort fédéral sera réformé pour encourager la remise au travail, tout en veillant à éviter un basculement de charges vers les CPAS ». Dans ce même accord, il était également dit que le gouvernement poursuivrait la simplification administrative au profit des bénéficiaires et des CPAS et veillerait à soulager ces derniers des compétences qui relèveraient d’autres organismes.Dans les semaines qui viennent, il y aura très probablement un nouvel accord de gouvernement fédéral et une nouvelle coalition, mais au vu des rumeurs, des ballons d’essai et des articles de presse, il y a hélas fort à parier que la situation des CPAS ne s’en trouvera pas améliorée, bien au contraire ! #
Valérie FLOHIMONT est Professeur à l’UNamur
Directrice du centre interdisciplinaire « Vulnérabilités et Sociétés »
Copyright photo : Anne Florence Martin
1. Laurent Dechesne, Histoire économique et sociale de la Belgique depuis les origines jusqu’en 1914, Paris-Liège, Sirey-Wykman, 1932, p.137.
2. Pour plus de détails concernant la construction de notre système de protection sociale, voir : Valérie Flohimont, Gelijkheid in de pensioenregelingen voor de werknemers, de ambtenaren en de zelfstandigen, Brugge, die Keure, reeks Begasoz, 2013, 440 pages.
3. Ou plutôt devrions-nous dire les lois organiques puisqu’une partie de la matière a été régionalisée et que la loi organique fait maintenant l’objet de différentes versions selon les régions (à l’exception des dispositions essentielles qui relèvent de la compétence du législateur fédéral).
4. Nous n’entrerons pas ici dans les détails techniques.
5. En principe, si un travailleur démissionne d’un « emploi convenable » ou si un chômeur refuse un « emploi convenable », ils peuvent être sanctionnés par l’Onem. Entrent notamment en ligne de compte pour déterminer si un emploi est convenable ou non la nature de l’emploi au regard du diplôme, le temps de trajet domicile-lieu de travail, le revenu qu’il procure au travailleur, les horaires de travail, etc. En décembre 2011, le gouvernement Di Rupo a durci les critères de l’emploi convenable, en limitant la durée d’adéquation ‘nature du travail – diplôme du travailleur ou demandeur d’emploi’ à 3 ou 5 mois selon les cas, et en portant la distance acceptable entre le domicile et le lieu de travail de 25 km à 60 km.
6. Voir notamment à ce sujet : Daniel Dumont, « Dégressivité accrue des allocations de chômage versus principe de standstill », Journal des Tribunaux, novembre 2013, n°6541, pp.769-776.
7. Le salaire médian est celui de l’individu situé au milieu de l’échelle des salaires. 50 % des individus ont donc un salaire inférieur, et les 50 autres % un salaire supérieur (NDLR).
8. Pour plus de détails, voyez les informations fournies par le service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale : http://www.luttepauvrete.be/chiffres_nombre_pauvres.htm.
9. Il s’agit du montant des allocations de chômage au 1er septembre 2013.
10. La sécurité sociale au sens strict est dite assurantielle parce que, pour avoir droit aux prestations (allocations de chômage, indemnités de maladie, pensions, etc.), il faut en principe avoir cotisé, c’est-à-dire avoir payé des cotisations sociales. Elle se distingue en cela de l’assistance sociale qui, comme expliqué précédemment, ne nécessite pas le paiement de cotisations, mais est accordée aux bénéficiaires en fonction d’un état de besoin, en d’autres termes en fonction des ressources dont ils disposent ou pas. C’est pour cette raison que l’on dit que l’assistance sociale est subsidiaire.
11. Propos tenus par Ricardo Cherenti, conseiller expert à l’Union des villes et communes de Wallonie, dans un entretien accordé au journal Le Soir, 15 mai 2014, www.lesoir.be.
12. Valérie Flohimont, « Gelijkheid in de sociale zekerheid. Wordt het recht op sociale zekerheid in vraag gesteld ? », Tijdschrift voor Sociaal recht, 2008, vol.1, pp.73-88.
13. Le service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale du Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme organise, le 16 décembre 2014, un colloque autour du thème « pauvreté et ineffectivité des droits » (voir : http://www.luttepauvrete.be).
