«El Sur tambien existe ! » a plusieurs fois répété le président vénézuélien Hugo Chavez (« Le Sud existe aussi ! »), récitant un poème de Mario Benedetti, lors du Sommet des pays non-alignés à La Havane en septembre 2006. Cette affirmation prend une résonance particulière dans le contexte de dynamisation des rapports Sud-Sud de ces dernières années. Cette dynamisation économique, diplomatique et culturelle se joue avant tout dans les processus d’intégration régionale, tels que le Mercosur 1 ou l’Asean 2, mais renvoie également à la multiplication des accords de coopération intercontinentaux et aux rapprochements stratégiques entre grands pays émergents – notamment le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud et la Chine. Une manifestation parmi les plus spectaculaires de ce renforcement des liens Sud-Sud réside dans la faculté retrouvée des pays en développement à développer une capacité de négociation collective et à peser davantage sur les processus de décision au sein des enceintes internationales. Cette capacité s’est révélée en particulier à l’occasion de la conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce à Cancún en 2003, lorsqu’une coalition de pays du Sud – le G-20 – a tenu tête aux exigences des États-Unis et de l’Europe en matière de libéralisation commerciale. Cette « fronde » a d’autant plus marqué les esprits qu’elle s’est produite au sein d’une institution traditionnellement sensible aux priorités des pays du « Quad » (Canada, UE, Japon, États-Unis). Deux ans plus tard, lors du Sommet des Amériques de Mar del Plata (Argentine), la moitié des pays d’Amérique latine signifiaient au président étatsunien leur refus de s’engager dans une zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) jugée déséquilibrée. Cinquante ans après le sommet de Bandung (voir ci-dessous), ces coalitions sont-elles le signe d’une volonté partagée, au-delà des divergences d’intérêt parfois évidentes, de renouer avec la quête d’un autre ordre international, égalitaire et multipolaire ? Quelles sont les stratégies politiques et la portée des initiatives en présence ?
Cette croissance de la coopération Sud-Sud a pour toile de fond l’épuisement du paradigme économique néolibéral synthétisé dans le « consensus de Washington ». Celui-ci n’aura pas survécu aux crises financières, économiques et sociales d’Asie puis d’Amérique latine et à la dégradation durable des indicateurs sociaux qui ont généralement suivi l’application de ses préceptes. Les États du Sud ne croient plus aux recettes universelles (one size fits all) et sont fatigués des conditionnalités économiques et politiques qui minent leur souveraineté.
Cette défiance est à l’origine d’une reprise du débat Sud-Sud sur l’économie du développement, notamment au sein de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), où l’idée de marge de manœuvre politique (policy space) dans la définition des politiques de développement gagne du terrain, contre l’ajustement pur et simple au marché mondial. Les évolutions en cours doivent être replacées dans la longue durée, celle de l’histoire de l’affirmation des pays du Sud sur la scène internationale.
Espoirs et désillusions
L’idée d’une solidarité des nations du Sud au sein d’un ordre mondial dominé par les pays industrialisés naît avec les luttes pour la décolonisation. C’est dans la ville indonésienne de Bandung que, du 18 au 24 avril 1955, les délégations d’une trentaine de pays fraîchement décolonisés, rejoints par une vingtaine de mouvements de libération nationale, se rencontrèrent pour affirmer au monde la fin de l’ère coloniale. Loin d’avoir été le théâtre d’une union sacrée des « damnés de la terre » contre l’Occident, Bandung a mis en évidence l’existence de différences géopolitiques et idéologiques parfois majeures entre représentants des jeunes nations. Ces discordances n’ont cependant pas empêché l’affirmation de deux principes cardinaux : la nature pleine et entière des indépendances nouvellement conquises et la condamnation concomitante du colonialisme d’une part ; l’établissement de rapports égalitaires avec les anciennes métropoles et la participation sur un pied d’égalité aux affaires internationales d’autre part. C’est dans l’« esprit de Bandung » que le Mouvement des non alignés (MNA) est créé en 1961 lors de la conférence de Belgrade. Face à la montée des tensions entre les deux grands blocs, vingt-cinq pays décident d’échapper à la logique de polarisation de la guerre froide et de « s’attacher à rechercher les moyens d’assurer la paix mondiale par un neutralisme authentique », pour reprendre les termes du principal artisan du non-alignement, Jawaharlal Nehru. En quelques années, les initiateurs sont rejoints par des dizaines de nouveaux pays pour former, dès 1980, le plus grand groupement international après l’Assemblée générale des Nations unies (plus de cent pays représentant plus de 50 % de la population mondiale). Si la cohésion et les principes fondateurs résistent mal à la polarisation de la guerre froide et n’empêchent pas l’éclatement de conflits entre pays membres, le MNA offrira à plusieurs reprises un espace de concertation et d’élaboration de revendications communes dans des domaines stratégiques pour le tiers-monde, notamment en matière économique.Dès 1960, la résolution 1514 de l’Assemblée générale des Nations unies reconnaît ainsi la légitimité des luttes de libération nationale. Mais si la réalité des indépendances politiques est palpable, les limites de la souveraineté économique s’imposent rapidement. De fait, les économies des anciennes colonies sont structurellement orientées vers la livraison des économies industrialisées en matières premières agricoles, minières, forestières. Pour répondre au défi de la dégradation des termes de l’échange, est créée en 1964 la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED). À l’issue de cette Conférence, le « groupe des 77 », composé d’États du tiers-monde, déclare au monde sa volonté de voir la CNUCED « créer un ordre économique mondial nouveau et juste (…), qui implique une nouvelle division internationale du travail orientée vers l’industrialisation accélérée des pays en développement ». En pleine guerre froide, les pays du Sud arrivent à éclipser le clivage idéologique Est-Ouest au profit du clivage Nord-Sud.
Les travaux de la CNUCED sont inspirés des théories de l’économie structuraliste et de l’école de la dépendance, qui tiennent le haut du pavé dans les années 1960-1970 3. Les revendications des pays du Sud visaient une transformation structurelle du commerce international à travers un meilleur accès aux marchés du centre et la stabilisation des prix des matières premières, mais également le transfert de technologies, le contrôle des multinationales, une augmentation de l’aide publique au développement. Il faudra cependant attendre le début des années 1970 et le quadruplement des prix du pétrole pour que les pays occidentaux s’assoient réellement à table. Emmenés par le président algérien Boumediene, les membres du MNA réunis à Alger en octobre 1973 avancent un projet de réforme global du système économique mondial – le Nouvel ordre économique international – qui débouche sur des assises uniques dans l’Histoire, celles du dialogue Nord-Sud, censées traduire ces aspirations en mesures politiques concrètes. En décembre 1974, l’Assemblée générale des Nations unies convoquée par Boumediene adopte la Charte des droits et des devoirs économiques des États, qui entérine le principe de souveraineté économique. Elle affirme le droit de chaque État de choisir son propre système économique, d’exercer une souveraineté entière et permanente sur toutes ses richesses et ses ressources naturelles, ce qui implique le droit de réglementer les investissements étrangers, de réglementer et de surveiller les activités des sociétés transnationales, de nationaliser la propriété des biens étrangers…
Les années 1974-1975 constituent l’apogée de la dynamique de solidarité des États du tiers-monde. Ceux-ci ont cependant à peine le temps de se féliciter de cette victoire que la dure réalité des relations internationales reprend ses droits. En effet, la plupart des pays industrialisés entrent à reculons dans ces discussions censées mettre en cause certains de leurs privilèges économiques. Plusieurs ont d’ailleurs voté contre la Charte (États-Unis, Allemagne, Grande-Bretagne), ou se sont abstenus (France, Japon, Espagne, Italie…), ce qui laissait présager de leur volonté à appliquer un programme adopté « démocratiquement » par la majorité des membres de l’ONU. On touche ici aux limites d’un volontarisme diplomatique et juridique déconnecté des rapports de force « réellement existants » entre nations.
Marginalisation
À la fin des années 1970, face à la mauvaise volonté des Occidentaux, les positions se raidissent. La « Commission Brandt » est mise sur pied en 1977 afin d’identifier les voies de résolution de ce que d’aucuns qualifient désormais de « conflit Nord-Sud ». Celle-ci n’empêchera malheureusement pas le délitement du processus. Les années 1980 sont en effet celles du reflux tiers-mondiste. La crise de la dette et les premiers ajustements structurels fragilisent les positions des États du Sud dans les négociations internationales. La fin de la guerre froide et la disparition du bloc soviétique parachèvent l’entreprise de marginalisation du dialogue Nord-Sud : les nations du Sud rebelles à l’organisation libérale des échanges n’ont plus de contre-modèle sur lequel s’arc-bouter. Ce renversement des rapports de force est couronné par la montée en puissance du très libre-échangiste GATT, future OMC (Organisation mondiale du commerce), et par la marginalisation de la CNUCED.
Mais la désagrégation de la solidarité des pays du Sud a également ses causes internes. Le modèle de substitution aux importations a montré ses limites, il n’a pas rempli ses promesses d’industrialisation et de modernisation sociale. Parallèlement, la montée en puissance des nouveaux pays industrialisés (NPI) fait apparaître des divergences de plus en plus nettes dans les trajectoires des pays du tiers-monde. L’idée d’un agenda économique commun pour modifier les règles du jeu économique mondial perd du terrain. Les pays se rabattent progressivement sur l’espoir de tirer le maximum de leur insertion dans une mondialisation dont les termes ne semblent pas négociables (lire page suivante : « Sud-Sud : la nouvelle géographie commerciale »).
(*) François Polet est sociologue, chercheur au Centre tricontinental (CETRI),
Louvain-la-Neuve.
1 Le Mercosur (Marché commun du Sud) comprend l’Argentine, le Brésil, l’Uruguay, le Paraguay et, depuis décembre 2005, le Venezuela.
2 L’Asean (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) comprend l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande, Brunei, le Viêt Nam, le Laos, la Birmanie, le Cambodge et le Timor Oriental.
3 Schématiquement, les tenants de ces courants, à commencer par Raoul Prebisch, estiment que le sous-développement des pays de la « périphérie » n’est pas affaire de retard de développement, mais de modalité d’insertion dans le marché mondial, en tant qu’exportateurs de matières premières et importateurs de produits industriels. La sortie du sous-développement passe alors par l’affranchissement du schéma de spécialisation à travers l’adoption d’une stratégie d’industrialisation par substitution des importations reposant sur les ressources et la demande internes.