Le 10 décembre 2010, le Conseil d'analyse économique (CAE) français et le Conseil allemand des experts en économie (GCEE) publiaient un rapport intitulé «Évaluer la performance économique, le bien-être et la soutenabilité». Initié par le couple Sarkozy-Merkel, ce rapport fait suite aux travaux de la très médiatisée «Commission Stiglitz»1. Tout comme elle, le CAE et le GCEE entendent «définir un ensemble d'indicateurs publiés périodiquement et portant sur les thèmes clés que sont la performance économique, le bien-être et la soutenabilité» (CAE et al., 2010: 5).
Cette étude s'ajoute à la liste – déjà longue – d'initiatives en la matière. Les nouveaux indicateurs de richesse alimentent, depuis quelques années déjà, de nombreux débats et réflexions au sein de grandes institutions. L'Indice de Développement humain (IDH) du Programme des Nations Unies pour le Développement PNUD, publié à partir de 1990, est sans doute la plus célèbre de ces initiatives. En matière de soutenabilité, la Banque mondiale a développé, au milieu des années nonante, l'Épargne nette ajustée (ENA). Ces dernières années, la réflexion s'est également déclinée sous forme de rencontres: l'OCDE a organisé trois forums mondiaux sur la mesure du progrès des sociétés et la Commission européenne, une conférence internationale portant sur un «au-delà du PIB».
Ces initiatives emboîtent le pas à une série de travaux précurseurs, issus des mondes associatif et universitaire, le plus souvent restés dans l'ombre. Gadrey et Jany-Catrice (2007) en offrent un panorama éclairant.
Si ces débats gagnent en ampleur aujourd'hui, c'est que le PIB et sa croissance, en l'état, n'apparaissent plus adéquats pour répondre aux défis sociaux et écologiques du XXIe siècle. Le PIB, apparu à la fin des années quarante, exprime en effet les fondements d'une époque que soixante ans d'histoire ont profondément bouleversés. Le lendemain de la Seconde Guerre mondiale appelait de facto à un fort interventionnisme: la grande dépression avait remis en question les capacités du marché à assurer le plein emploi ; la reconstruction urgente nécessitait de nombreux investissements publics; à l'aube de la Guerre froide, de nombreuses voix appelaient de leurs vœux la substitution d'une économie mixte à une économie de marché. Dans ce contexte, la comptabilité nationale, dont le PIB est l'indicateur phare, est apparue comme le tableau de bord nécessaire au pilotage de l'économie par l'État.
À partir de ce moment et durant les trente années qui suivront, la croissance économique fait l'objet d'un consensus: partagée systématiquement entre travail et capital, elle assure la paix sociale; source de recettes fiscales, elle garantit la pérennité de la sécurité sociale et assoit le rôle protecteur de l'État; elle incarne symboliquement la puissance des États sur la scène internationale; la question écologique étant encore dans l'ombre, ses impacts sur l'environnement ne suscitent pas de débats.
Aujourd'hui, la situation a profondément changé: le début des années quatre-vingt a marqué un tournant néolibéral en Occident. Cette vague de conservatisme a entraîné la flexibilité croissante des marchés des facteurs de production (dont le travail constitue la principale variable d'ajustement), la montée de l'insécurité économique et la baisse de la part des salaires dans la valeur ajoutée. À partir de ce moment, la croissance n'est plus le garant de la paix sociale: elle s'accompagne d'une montée des inégalités et de l'exclusion sociale qui expliquent – au moins en partie – une satisfaction de vie stagnante. En outre, la question écologique devient prégnante: les dégâts de la croissance sur la nature sont décriés avec de plus en plus de force.
La montée des inégalités, la satisfaction de vie en berne et la question écologique sont devenues des enjeux incontournables que le PIB, principale balise des politiques socioéconomiques, n'intègre pas. Pour rappel, le PIB est la valeur monétaire de l'ensemble des biens et services finaux nouvellement produits (et recensés) par une entité (généralement une nation) au cours d'une période donnée (généralement une année). En tant qu'agrégat, il ne tient pas compte de la répartition des revenus. Comptabilisant des productions évaluées monétairement, il ne considère ni les résultats – humains et écologiques – de l'activité sur de qualité de la vie, ni les activités ne faisant pas l'objet d'un échange marchand (bénévolat, travail domestique). Enfin, mesurant un flux monétaire, il ne comptabilise pas les stocks de richesse (patrimoines culturel et naturel).
En réponse à ces lacunes, des indicateurs – et sets d'indicateurs – ont été développés. Ils font aujourd'hui l'objet de nombreux débats. Ceux-ci ouvrent un chantier d'envergure : ils appellent à repenser les finalités de l'activité humaine, compte tenu des aspirations et des contraintes nouvelles; ils donnent à de nouveaux acteurs la possibilité de se faire entendre. Ils sont l'occasion de réorienter un système qui apparaît de plus en plus contestable sur les plans humain, social et écologique.
On pourrait donc se réjouir de l'expansion sans précédent que prend cette thématique au sein d'instances officielles. Toutefois, à bien y regarder, certaines des propositions qui émergent de ces initiatives ont de quoi, à de nombreux égards, modérer l'enthousiasme ou, tout au moins, susciter une attention critique.
C'est que les débats sur de nouveaux indicateurs mêlent inextricablement questions de fond (qu'est-ce qu'une société désirable? qu'est-ce que le progrès d'une société?) et questions de méthode (comment mesurer le progrès d'une société?). Si les premières requièrent la légitimité d'un débat démocratique, les secondes semblent souvent revenir aux experts. Pourtant, la quantification d'un concept aussi abstrait que le «progrès» (ou «qualité de vie», «bien-être», «richesse», «développement humain durable», etc.) participe à la définition même de celui-ci. Selon que l'on y inclue telle ou telle dimension, selon que l'on choisisse telle ou telle unité de compte, selon que l'on y applique telle ou telle pondération, selon que l'approche adoptée soit objective ou subjective, la conception sous-jacente à l'indicateur diffèrera. Les auteurs d'indicateurs, experts du chiffre, ont donc le pouvoir non négligeable d'orienter in fine, par la quantification, les conceptions du monde sous-tendant les indicateurs.
Cette singularité des débats, de traiter de finalités sociales à l'aide d'outils de mesure, comporte au moins trois risques:
1. voir les indicateurs, par leur mode de construction, détournés des finalités qu'ils prétendent viser;
2. voir les indicateurs devenir le vecteur de diffusion d'une pensée univoque, du fait de l'appartenance d'un grand nombre de leurs concepteurs à une même discipline – l'économie;
3 voir l'attention des débats, absorbée par des questions de méthode, se détourner des enjeux fondamentaux de l'économie politique – répartition de la richesse, protection sociale, conditions de travail –, condamnant ainsi a priori les possibilités de débat des acteurs sociaux.
1 Les aléas de la quantification
Aux commandes des choix techniques, les concepteurs d'indicateurs détiennent un pouvoir considérable dans le débat. Il ne s'agit pas ici de leur attribuer la responsabilité d'un grand complot qui camouflerait, sous couvert de la quantification, un projet idéologique qu'ils désireraient ne pas soumettre à la discussion. Il s'agit plutôt de rester attentif à l'impact de choix méthodologiques, souvent motivés par des nécessités pratiques (accessibilité des données, facilité de quantification des certaines variables, etc.), sur les conceptions du monde transmises et sur les comportements individuels et collectifs qu'ils peuvent impliquer.
Des indicateurs ayant les mêmes finalités peuvent, en effet, revêtir des conceptions radicalement différentes du fait des choix méthodologiques dont ils sont issus. Évoquons, en guise d'exemple, l'Empreinte écologique (EE) et l'Épargne nette ajustée (ENA). Toutes deux sont présentées comme des indicateurs de soutenabilité. L'EE exprime, en hectares globaux, la pression qu'exerce l'activité humaine – consommation et formation de déchets – sur les ressources renouvelables. Plus l'EE est élevée, plus la pression exercée est forte, moins le pays est sur une trajectoire soutenable. L'ENA mesure en termes monétaires la création ou la destruction nette de richesse (incluant le capital physique produit, le capital naturel et le capital humain). Une ENA négative lance le signal d'une surconsommation de capitaux par rapport à un objectif de soutenabilité. Les graphiques ci-dessus illustrent l'EE et l'ENA de la Chine.
Tandis que l'ENA présente l'image d'une Chine soutenable (ENA positive et croissante), l'EE trace un portrait bien différent: la pression exercée sur les ressources renouvelables est croissante, accélère depuis 2000, et dépasse la quantité de ressources bioproductives que la Chine peut offrir, indiquant que le mode de développement de celle-ci n'est donc pas soutenable. Le contraste méthodologique de ces deux indicateurs est donc à la hauteur du contraste des réalités qu'ils recouvrent.
L'ENA somme les coûts monétaires de la dégradation des patrimoines (physique, humain et naturel), comptabilisés négativement, et les investissements bénéfiques (en capital humain ou produit, par exemple) comptabilisés positivement : on suppose que les différents capitaux sont substituables les uns aux autres (une perte en capital naturel peut être compensée par un investissement en capital humain). Ce faisant, l'ENA s'inscrit dans une approche de soutenabilité faible, où les contraintes physiques de l'écosystème, facilement transgressées à coups d'investissements et d'améliorations technologiques, n'entrent pas en ligne de compte dans l'orientation des décisions. À l'inverse, l'EE, indicateur de soutenabilité forte, n'autorise pas de substitution entre des capitaux de différente nature. Les limites écologiques y sont centrales. Cet exemple illustre le hiatus qui peut exister entre la finalité annoncée d'un indicateur et ce que ses fondements méthodologiques impliquent.
Certes, explicitées, ces valeurs et conceptions inhérentes à la quantification ne sont pas problématiques en soi: amenées au débat public, elles sont potentiellement porteuses d'innovations sociales. En revanche, maintenues implicites, elles comportent le risque de voir des indicateurs mobilisés dans des discours en apparence progressistes, alors même que leur mode de construction implique de facto la conservation du système en place.
2 Une brèche fortuite pour la rationalité économique
Un deuxième risque associé au lien inextricable entre les conceptions de progrès et leur mode de quantification est de voir la rationalité des concepteurs d'indicateurs, pour la plupart économistes2, imprégner les débats en amont et imbiber des sphères d'activités variées, au risque de leur faire perdre leur singularité. Cette dérive économiste évite d'autant mieux la critique que, d'une part, l'élaboration d'un indicateur – ou set d'indicateurs – bénéficie souvent du crédit d'une prétendue neutralité scientifique et que, d'autre part, la réflexion sur de «nouveaux indicateurs de richesse», sans autre forme de discernement, apparaît urgente et importante.
Ainsi, est-il régulièrement suggéré de faire entrer la valeur du travail bénévole dans les comptes nationaux. Si cette proposition est pertinente pour mieux comptabiliser la production et valoriser un travail trop longtemps ignoré, le fait même de l'évaluer monétairement lui ôte sa singularité: être fondé sur le don. Par ailleurs, nombreux sont les économistes à proposer de comptabiliser l'éducation. Si celle-ci est une source centrale d'émancipation personnelle, sociale et culturelle, l'envisager comme «de l'investissement en capital humain» plutôt que comme une forme plus large de richesse humaine pose question. En effet, sémantiquement, le capital humain restreint les êtres humains à leur potentiel productif, laissant peu d'espace aux sources économiquement improductives de richesse humaine comme les institutions démocratiques, l'altruisme, la cohésion sociale, le respect, etc. Un dernier exemple, parmi tant d'autres, concerne le loisir. Reconnu dans son impact sur le bien-être, celui-ci est souvent évalué à son coût d'opportunité (c.-à-d. au salaire non perçu pendant les heures non travaillées). Par un tel mode de valorisation, le loisir n'est pensé qu'en référence au travail : sa valeur intrinsèque est niée.
Ces quelques exemples illustrent combien la «tentative de métamorphose de toute espèce de qualité singulière en une quantité mesurable nous engage dans une boucle spéculative où la croyance en des images chiffrées se substitue progressivement au contact avec les réalités que ces images sont censées représenter» (Supiot, 2010: 81). Que ces images soient chiffrées à l'aune d'une rationalité économique implique de surcroît le risque de voir de nouveaux indicateurs nourrir subrepticement ce que Polanyi nomme l'«encastrement» de la société dans l'économie. Les raisonnements et présupposés de nature économique y domineraient les relations sociales et amèneraient celles-ci à la marchandisation quasi généralisée de ses modes d'interaction. Cette dérive conduit à une situation paradoxale, quand on sait que les premiers indicateurs alternatifs ont été créés en réaction aux écueils d'une société du «tout marchand».
3 Luttes sociales noyées dans les chiffres
Le troisième risque des débats actuels, plus fondamental, est qu'en focalisant l'attention sur les nouveaux indicateurs de richesse, on en vienne à faire passer au second rang les enjeux essentiels de l'économie politique et des luttes sociales. Comme le relève Harribey, les termes de capitalisme, de surproduction ou encore de suraccumulation sont absents du rapport du CAE et du CGEE. Ils n'apparaissent pas non plus dans le Rapport Stiglitz. Ainsi, paradoxalement, au moment même où la rationalité économique tend à imprégner les débats, les enjeux importants de l'économie politique sont passés à la trappe.
L'absence de ces enjeux étonne d'autant plus qu'elle apparaît dans des travaux dont l'objectif annoncé est de traiter les questions de bien-être, d'inégalités et de soutenabilité. Celles-ci ne relèvent-elles pas pourtant de l'intervention de l'État dans l'économie, du degré de protection sociale ou encore des conditions de travail?
Les nouveaux indicateurs seraient-ils alors un moyen de dépolitiser les débats? D'inhiber les armes de contestation sociale en les noyant dans un amas d'objectifs et de méthodes chiffrés ? La question mérite d'être posée, à un moment où la gouvernance par les nombres s'amplifie et entraîne dans son sillage la rationalisation du vivant, la standardisation des conduites et des produits et l'homogénéisation des singularités.
Certes, à l'instar d'Harribey, nous pensons que «la critique ne cherche pas à légitimer l'inaction. Nous avons besoin d'indicateurs fiables dans le social et l'environnement: mais on se fourvoierait en en cherchant les fondements dans la négation des catégories de base de l'économie politique, et en croyant les trouver dans la théorie néoclassique masquée, parce qu'elle peine à justifier l'idée que la société pourrait se réduire à l'espace marchand, ou que les critères de celui-ci valent pour tout l'espace social.»
A double tranchant?
On comprend mieux maintenant pourquoi les différentes initiatives institutionnelles en matière de nouveaux indicateurs, bien qu'elles actent une large prise de conscience et soient un potentiel levier d'action politique et d'innovations sociales, appellent à la prudence. Nous l'avons vu, la quantification peut générer un fossé entre les finalités de l'indicateur et les conceptions qu'il porte. Par ailleurs, la recherche de nouveaux indicateurs offre un terrain privilégié au déploiement d'une rationalité économique là où elle n'apparaît pas toujours appropriée. Enfin, l'attention qui leur est portée constitue potentiellement un anesthésiant aux luttes sociales, en détournant les débats sociaux de leurs enjeux fondamentaux.
Ces écueils possibles appellent-ils alors une opposition radicale à toute forme de quantification? À notre avis, non. Le poids politique croissant des indicateurs et l'urgence de la révision de nos balises socioéconomiques incitent à la nuance: il s'agit de refuser les modes de quantification qui participent au déploiement d'un modèle social contestable, mais de considérer, en revanche, avec intérêt, les indicateurs dont la méthodologie serait définie au regard d'objectifs de justice sociale et environnementale. Ces objectifs doivent être débattus ouvertement. À cet égard, Desrosières nous rappelle avec justesse, que quantifier, c'est convenir et mesurer. Les travaux des institutions sur de nouveaux indicateurs semblent avoir toutefois délaissé l'aspect conventionnel de la quantification pour se concentrer sur la mesure. En témoignent des intitulés comme «Rapport sur la mesure des performances économiques et du progrès social» (Commission Stiglitz), «Comment mesurer le progrès des sociétés» (OCDE) ou encore «Au-delà du PIB: mesurer le progrès, la richesse authentique et le bien-être des nations» (Commission européenne).
Conscients des impacts d'un tel oubli, certains acteurs, dont le Forum pour d'Autres Indicateurs de Richesse (FAIR) est un bel exemple, ont tenu à rendre à la convention toute sa place dans la quantification du progrès: il ne s'agit pas seulement de mesurer une richesse ou un progrès préexistant, mais de convenir collectivement de ce que de tels concepts devraient recouvrir. En s'ouvrant à de multiples registres de valeurs et en élargissant l'élaboration d'indicateurs à des non-experts, le FAIR illustre la possibilité de se saisir des nouveaux indicateurs de richesse pour en faire un véritable exercice démocratique dans l'orientation de nos sociétés.
Les nouveaux indicateurs de richesse portent tant les clés d'innovations sociales que le risque d'un grand détournement: se précipiter vers eux sans discernement peut nous faire passer à côté d'une réelle transition vers une société soutenable.
Merci à Mathias El Berhoumi et Isabelle Cassiers pour leur relecture attentive.
1. Officiellement « Commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social » : elle a été lancée en France en janvier 2008 à l'initiative de Nicolas Sarkozy.
2. Le CAE, le CGEE sont composés intégralement d'économistes. Il en est de même, à deux exceptions près, pour la Commission Stiglitz.