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Plus que jamais, l’actualité est sous le sceau de l’austérité dans les différents pays de l’Union européenne. Sous les pressions de sa Commission, les plans de réduction des déficits budgétaires se succèdent. Les États ont l’obligation de tendre au plus vite vers l’équilibre. Pour y parvenir, deux grandes orientations politiques sont possibles. À droite, les forces politiques privilégient les coupes dans les dépenses publiques. À gauche, on préfère jouer sur l’augmentation des recettes, à travers les impôts.
Or, la crise que nous connaissons n’est pas uniquement une crise des finances publiques, mais aussi celle d’un modèle de développement économique qui génère des inégalités grandissantes et qui entraîne un gaspillage des ressources énergétiques. Dans ce contexte et vu la nécessité absolue de limiter l’augmentation du réchauffement de l’atmosphère terrestre, la fiscalité verte revient régulièrement à l’agenda avec des mesures phares telles que la mise en place d’une taxe CO2. Mais dans les faits, les évolutions et les décisions concrètes se font rares.
Les contours de la fiscalité verte
Les taxes environnementales sont définies comme les prélèvements qui s’appuient sur des facteurs qui ont un impact spécifique sur l’environnement. Elles sont classées en trois catégories :– Les taxes sur l’énergie, dont les carburants (accises…);
– Les taxes sur les transports, hors carburant (taxes de mise en circulation…);
– Les taxes sur la pollution et sur certaines ressources (eau...).
À ce stade, il est utile de rappeler les trois finalités principales que les économistes attribuent généralement à la fiscalité. La première concerne la redistribution : l’impôt doit réduire les écarts de revenus entre les plus riches et les plus pauvres. La deuxième a trait au financement des services et infrastructures collectives (écoles, structures de santé, infrastructures de transport, etc.). Enfin, la troisième finalité de la fiscalité est la fonction incitative, en encourageant certains comportements (la pratique d’une activité physique...) et en en décourageant d’autres (la consommation d’alcool, etc.).
La fiscalité environnementale a des liens potentiels étroits avec chacun de ces trois objectifs. Mais avant d’aborder cette question, interrogeons-nous d’abord sur l’ampleur de cette fiscalité et sur son évolution.
Une importance souvent surestimée
Par rapport à d’autres régions du monde, la taille des prélèvements fiscaux au sein de l’Union européenne est élevée. Mais, paradoxalement, la taxation environnementale reste relativement faible. Elle représente ainsi en moyenne 2,4 % du Produit intérieur brut (PIB) dans l’Union européenne. Par rapport à la richesse produite, elles ont même baissé de 0,3 % 1 durant la dernière décennie. Avec la funeste mise à l’honneur de l’austérité, le mouvement de baisse relative des prélèvements environnementaux s’est arrêté depuis 2008 et il a légèrement cru depuis.
Les taxes environnementales représentent 2,1 % du PIB en Belgique. Nous sommes sous la moyenne européenne (2,4 %). On peut donc dire que la Belgique est un pays où la fiscalité est élevée, mais pas en matière environnementale. Les taxes vertes ont même relativement baissé en Belgique depuis dix ans. Les chiffres pour notre pays sont relativement proches de ceux de son principal voisin, l’Allemagne. Par contre, les pays du Nord se singularisent. C’est particulièrement le cas pour les Pays-Bas, et plus encore pour le Danemark qui est le pays européen dans lequel la fiscalité environnementale est la plus développée, même si elle a sensiblement baissé depuis quelques années. L’Espagne, la France et la Roumanie représentent les pays où la fiscalité environnementale est la plus faible.
Fiscalité verte et enjeux politiques
Différents enjeux sont liés à la fiscalité environnementale. Le premier concerne son caractère de substitution. Pour la Commission européenne, dont l’idéologie est nettement libérale, la priorité va à l’augmentation des prélèvements verts pour permettre de baisser de manière parallèle les impôts reposant sur le travail. Il est vrai que dans certains pays européens, et certainement en Belgique, celui-ci est fortement mis à contribution. Pour autant, d’autres options politiques existent. La baisse des prélèvements sur le travail pourrait ainsi être compensée financièrement par une augmentation des contributions sur le capital, très faiblement taxé aujourd’hui. Ainsi, la mise en place d’un impôt sur les grandes fortunes permettrait de percevoir des montants conséquents 2. Il ne manque plus que la volonté politique d’instaurer une fiscalité plus juste. À l’inverse, l’augmentation des taxes environnementales permettrait de mieux financer des biens et services collectifs. Pensons aux transports collectifs, tels que le rail, la STIB ou les TEC ou bien encore à des investissements économiseurs d’énergie dans le secteur du logement social et privé.
Le second enjeu est lié à l’impact d’une augmentation des taxes environnementales sur les activités économiques. En effet, une taxe carbone appliquée à grande échelle n’a de sens que si elle vise les prélèvements verts sur les ménages et sur les entreprises. Les entreprises doivent apporter leur contribution aux efforts à réaliser. Une certaine équité ne pourra d’ailleurs exister que si ces dernières sont également taxées. Il n’y aurait pas de sens et d’intérêt à ce que les ménages soient incités, via la fiscalité verte, à limiter leur consommation de ressources et d’énergie, alors que dans le même temps, les entreprises agissent dans le sens contraire.
Sur certaines dimensions de la fiscalité verte, l’État fédéral et les Régions n’ont évidemment pas intérêt à agir seuls. Par exemple, décider de soumettre les secteurs économiques à une taxe carbone n’est envisageable qu’à un échelon plus large, celui de l’Union européenne, pour ne pas pénaliser les entreprises localisées sur le territoire national. La mise en place de cette taxe s’appliquant à la fois aux ménages et aux entreprises impliquerait donc une remise en cause du libre échange à l’état pur, tel qu’il est promu largement aujourd’hui par l’Union européenne et par d’autres acteurs économiques dominants. Pour cela, il faut pouvoir imposer aux frontières du continent une taxe équivalente sur les importations, de manière à ne pas fausser la concurrence entre entreprises produisant ou pas sur le sol européen.
La perspective de la mise en place du grand marché transatlantique voulu par la Commission européenne pose, à cet égard, de graves questions. Aux États-Unis, la politique énergétique à l’heure actuelle est claire. À peu de choses près, il s’agit de permettre aux entreprises américaines de bénéficier de l’accès à l’énergie au prix le plus bas possible afin de maximaliser leur compétitivité. C’est dans cette perspective que peut, par exemple, s’analyser l’exploitation grandissante du gaz de schiste présent dans le sous-sol américain. Pour Washington, la limitation de la consommation énergétique est donc, dans les faits, une préoccupation largement secondaire.
Or, concomitamment à la diminution les tarifs douaniers, déjà très bas, entre l’Europe et les États-Unis, l’un des objectifs de l’accord transatlantique est de réduire les dispositions de nature non tarifaires, telles que les règlements. Dans ce cadre-là, la mise en oeuvre d’une taxe CO2 aux frontières de l’Union européenne deviendrait totalement illusoire. Dans les rangs progressistes, les doutes sont profonds quant à l’intérêt politique d’un tel accord. Au contraire, et bien au-delà de la sphère culturelle largement médiatisée, la construction d’un grand marché américano-européen est très dangereuse pour la capacité de l’Union européenne et de ses États membres de définir leurs priorités au plan social ou en termes de santé publique. Bien au-delà de l’angle d’approche économique tel que privilégié par la Commission, c’est avant tout une importante question de démocratie qui est soulevée ici.
L’indispensable dimension sociale
La perspective d’accroître les prélèvements de nature environnementale doit être couplée avec des dispositions de nature sociale. Différentes études sur le profil de la consommation énergétique des ménages le montrent : plus le revenu est élevé, plus on en consomme. Mais en même temps, la part des dépenses énergétiques est proportionnellement plus importante pour les ménages modestes. Pour la gauche, les taxes environnementales ne peuvent être régressives, c’est-à-dire peser plus que proportionnellement sur les ménages aux revenus plus faibles.
Ce n’est pas pour autant qu’il faut exonérer les ménages modestes de ce type de prélèvements. Avec ce schéma, on atténuerait pour ces publics les encouragements à l’économie de ressources, ce qui serait un mauvais service à leur rendre, vu les perspectives attendues d’augmentation des prix de l’énergie. Plutôt que de prôner l’exonération pure et simple, il est préférable de prévoir des mécanismes de compensation ciblés, au bénéfice des ménages modestes, comme la tarification progressive de l’électricité décidée récemment par le Gouvernement wallon.
Sur le plan des incitants fiscaux, les travaux du Conseil supérieur des Finances montrent que les dispositifs sont nombreux et qu’à l’heure actuelle, ils profitent majoritairement aux catégories supérieures de revenus. Ces différents types de dépenses fiscales sont parfois discutables et posent question socialement. Elles méritent d’être analysées afin de pouvoir être corrigées de manière à être plus justement réparties socialement.
L’importance des réglementationsOutre la fiscalité, les autorités politiques ont à leur disposition d’autres outils pour limiter la consommation de ressources ou la pollution : leur capacité de fixer des normes ou de proposer des réglementations.La fiscalité est souvent privilégiée par les économistes sur base de deux repères. D’une part, les taxes laissent un espace de liberté aux agents économiques, tels que les ménages ou les entreprises. Soit ceux-ci décident de ne rien changer dans leur mode de consommation (ou de production) et ils paient la taxe. Soit ils décident de changer, en tout ou partie, leur comportement et ils peuvent alors y échapper en totalité ou partiellement. À la différence d’une norme, un prélèvement fiscal peut aussi être un incitant à faire toujours mieux puisqu’on y est encouragé financièrement. Dans le cas d’une norme par contre, cet intérêt financier disparaît. L’outil de la réglementation est pourtant essentiel également. Prenons par exemple les appareils électroménagers. Régulièrement, leur robustesse pose question. Et la plupart sont conçus pour être remplacés plutôt que réparés en cas de panne. En fixant des durées de garantie plus élevées, les autorités politiques disposent d’un outil important. Elles stimulent les entreprises à accroître la fiabilité et la robustesse de leurs produits. Ce faisant, les pouvoirs publics luttent contre l’obsolescence programmée. En complément de la fiscalité, la capacité normative des pouvoirs publics est donc essentielle. Et il n’en va pas autrement dans le domaine de l’environnement. |
Pour conclure
La nécessité d’orienter notre modèle de développement vers davantage de justice sociale tout en lui assurant une plus grande soutenabilité oblige à envisager l’augmentation des prélèvements sur des activités ayant un impact sur l’environnement. Le débat n’est pas neuf. Pourtant, les évolutions sont timides. Au cours de la dernière décennie, la fiscalité environnementale a même baissé proportionnellement à la richesse produite sur le territoire européen.
L’augmentation des taxes vertes présente le double intérêt potentiel d’allouer des ressources supplémentaires vers des services et biens publics permettant d’améliorer le bien-être, tout en réduisant la pollution et en économisant des ressources, notamment énergétiques. Mais chaque mesure de ce type doit être évaluée. Et des compensations doivent être prévues pour que les taxes environnementales s’intègrent pleinement dans le cadre d’une indispensable justice fiscale et sociale.
1. Chiffres Eurostat, « Taxation trends in the European Union », juin 2013.
2. Voir, en la matière, les propositions de la CSC : http://www.csc-en-ligne.be/Actualite/Campagnes/impot_fortune/notre_position/position.asp.