La question des pensions ne peut pas être isolée du reste de la protection sociale. Si, pour maintenir un bon niveau de pension, on doit renoncer à maintenir un bon système de santé, les pensionnés seront les premiers perdants. Les dépenses de santé se concentrent en effet très majoritairement dans les derniers temps de la vie, et les derniers temps de la vie se situent, pour la majorité des gens, après l’âge de la pension. Faire référence au système de santé est d’autant plus justifié que l’évolution de ce secteur est beaucoup plus importante et imprévisible que celle des pensions. En 1990, les dépenses de pensions des travailleurs salariés s’élevaient à 8,5 milliards d’euros ; elles s’élèvent aujourd’hui à 16,8 milliards. Dans le même temps, la richesse globale de la Belgique (PIB) passait de 161 à 321 milliards d’euros. Le poids des dépenses de pensions de salariés pour l’économie est donc en fait resté constant, à 5,2 % du PIB. Les dépenses de santé, par contre, s’élevaient en 1990 à 7,2 milliards d’euros. Elles s’élèvent aujourd’hui à près de 22 milliards. Leur poids dans l’économie est passé de 4,5 à 6,8 % du PIB.
L’augmentation des dépenses de santé reflète des progrès sociaux, en particulier l’élargissement du système à l’ensemble de la population, parachevé en 2008 par l’extension des « petits risques » aux travailleurs indépendants. C’est le reflet aussi de l’évolution des techniques médicales et, d’une façon plus générale, d’une amélioration de l’offre de soins, notamment les soins non médicaux aux personnes âgées. En 1990, on ne parlait pas, dans l’assurance maladie, des maisons de repos pour personnes âgées. On savait que des kinés prestaient une partie de leur activité dans les institutions de ce type, mais cela n’avait guère de visibilité. Aujourd’hui, les prestations « d’aide et assistance dans les actes de la vie quotidienne » par les infirmières à domicile ou par le personnel paramédical des maisons de soins pèsent près de 3 milliards d’euros — les trois quarts du prix de journée des hôpitaux.
Le poids dans l’économie d’autres secteurs de la protection sociale diminue. C’est le cas des allocations familiales, des indemnités de maladie et du risque professionnel. L’évolution des dépenses de chômage est évidemment la plus erratique. Très globalement, après une augmentation affolante entre 1975 et 1985, le nombre de bénéficiaires d’allocations de l’ONEm s’est stabilisé à un très haut niveau.
Au total, la part dans le PIB de la sécurité sociale des salariés n’a pas tellement augmenté. Elle a déjà été plus élevée qu’aujourd’hui, et elle est à peine plus élevée aujourd’hui que ce qu’elle était avant les chocs pétroliers des années 1970, à une époque où il n’y avait pas de prépension et pas d’allocations d’interruption de carrière, et où les soins de santé coûtaient environ un milliard d’euros. Elle reste inférieure à ce qui s’observe dans certains pays à l’économie au moins aussi performante que la nôtre, comme les pays nordiques ou l’Allemagne. Le tableau ci-dessous résume tout cela, entre 1960 et 2005. Si on s’intéresse à ce que sera la protection sociale dans 45 ans, il peut être intéressant de voir ce qu’elle était il y a 45 ans, et comment elle a évolué.
Si on considère le futur, le seul paramètre plus ou moins prévisible est, justement, l’évolution des pensions. Depuis l’an 2000, le secteur est arrivé « à maturité ». C’est en effet en 1955 que fut introduit le principe d’un calcul des pensions sur la base des rémunérations réelles. Antérieurement, faute d’enregistrement fiable des données, il fallait se contenter de forfaits généralement inférieurs aux salaires réellement gagnés. C’est 45 ans plus tard qu’est arrivée à l’âge de la pension la génération dont toute la carrière a été menée sur la base de ce principe. La charge des pensions est appelée à encore augmenter. D’abord pour des raisons démographiques : l’augmentation de l’espérance de vie, et l’arrivée à l’âge de la pension de la génération dite du « baby-boom », c’est-à-dire des gens nés dans les dix années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Ensuite, pour des raisons sociales. Arrivent aujourd’hui à l’âge de la pension les générations qui ont commencé leur carrière dans les années 1960, et ont connu l’extension du salariat (par rapport aux professions indépendantes), le travail des femmes et l’élargissement des possibilités de faire reconnaître des périodes d’inactivité (par exemple pour l’éducation des enfants) comme périodes ouvrant des droits en matière de pension. De plus en plus de femmes bénéficient de pensions de retraite en droit propre, au lieu de dépendre d’une pension de veuve ou de la pension au « taux ménage » de leur mari.
Protection sociale et économie
La question de la protection sociale ne peut pas être isolée du reste de l’économie. Les économètres du Comité d’étude du vieillissement institué en 2001 dans le cadre du Conseil supérieur des finances s’attachent à déterminer « le poids du vieillissement » en pourcentage du PIB. Le dernier rapport annuel en date, publié en juin 2008, prévoit que la charge des pensions des salariés serait de 6,8 % du PIB en 2030 et 7,4 % en 2050. Si on considère aussi les régimes des fonctionnaires et des indépendants, la charge des pensions passerait de 8,8 % en 2007 à 12,3 % en 2030 et 13,3 % en 2050. Ce calcul tient compte d’hypothèses dont personne, à ce stade, ne peut prédire la validité. Et pour commencer, des hypothèses sur l’évolution du PIB lui-même.
La crise financière dans laquelle nous sommes maintenant engagés sonne-t-elle le glas de l’économie occidentale ? Nos sociétés sont-elles condamnées à un déclin irréversible, les « forces vives » se déplaçant désormais vers la Chine, l’Inde ou le Brésil ? Voire, la planète tout entière va-t-elle étouffer sous des montagnes de déchets et des nuées de gaz carbonique ? Ou nos économies vont-elles repartir — qui sait ? — vers un développement durable, respectueux de l’environnement, conscient des vraies priorités et soucieux de justice sociale (ndlr : lire l’article en page 7) ?
Personne ne peut prédire non plus dans quelle mesure d’autres priorités sociales viendront en concurrence avec les pensions. La croissance importante des dépenses de santé va-t-elle se poursuivre ? Le bon sens fait dire qu’on devrait atteindre à un certain moment une saturation dans la consommation de soins, comme il y a une certaine saturation dans la consommation des biens qui ont nourri la croissance des années 1960 (automobile, électroménager, etc.). Mais quand interviendra cette saturation ? Et à quel niveau ? Les dépenses de santé concernent aux trois quarts des dépenses de personnel. Quelles seront les revendications des travailleurs dans ce secteur ? Accepteront-ils encore longtemps, à qualification égale, d’avoir des salaires et des conditions de travail inférieures à ceux de la finance et de l’industrie ? Et puis surtout, qu’en sera-t-il du chômage ? Vivra-t-on encore longtemps dans le paradoxe d’une société qui gobe sans ciller le lieu commun selon laquelle la Flandre connaît le plein-emploi, et même des tensions sur le marché de l’emploi, alors qu’elle compte trois fois plus de chômeurs (sans compter les prépensionnés et autres rubriques apparentées) que l’ensemble de la Belgique en 1970 ? En somme, la vraie réponse à la question posée est la suivante :
1. SI l’économie belge continue à croître (de préférence un peu plus, mais au moins aussi bien) qu’au cours des dernières années ET s’il subsiste une volonté politique d’en répartir équitablement les fruits, autrement dit de maintenir (et, de préférence, d’augmenter un peu) le taux des prélèvements (impôts, cotisations sociales), ALORS le financement des pensions (et du reste) ne devrait pas poser de problème.
2. SI par contre l’économie belge stagne ou s’enfonce durablement dans la récession OU si triomphe l’égoïsme (de classe, de caste, de nationalité, de région) ALORS le financement des pensions (et des autres dispositifs solidaires) posera problème.
Finalement, rien de nouveau sous le soleil pour qui assume, ce qui a toujours été le message des organisations syndicales, le fait que rien n’est jamais acquis.
Pensions complémentaires ?
Le point essentiel est qu’il n’existe aucun moyen d’esquiver la question économique de la croissance et la question politique de la solidarité 1. La grande alternative aux pensions légales basées sur la solidarité et les prélèvements obligatoires est l’épargne sous toutes ses formes, individuelle ou collective, associée ou non à un calcul actuariel. Mais l’épargne ne peut pas s’écarter sur le long terme des tendances fondamentales de l’économie. L’épargne n’est jamais qu’une créance sur le produit de l’activité économique au moment où le droit de créance est exercé. Si cette activité économique n’existe pas, la créance n’est qu’un chiffon de papier. Il ne s’agit pas là de la découverte récente d’un prix Nobel d’économie, mais d’une donnée de base de l’économie politique.
Si l’économie ne croît que de 2 %, il est absurde de penser qu’un fonds de pension peut dégager durablement un rendement supérieur. Un spéculateur individuel, qui a la liberté d’engager et de retirer des fonds selon son bon plaisir, peut réussir des « coups », et encaisser des plus-values supérieures à l’évolution de l’économie. Ces plus-values correspondent à des pertes pour les spéculateurs moins adroits ou moins chanceux. Si un fonds de pension fait miroiter des rendements sensiblement supérieurs à l’évolution de l’économie, cela vaut la peine de creuser attentivement comment ce résultat miraculeux peut être obtenu.
Très probablement, on constatera qu’il s’agit en réalité d’une « bulle » déconnectée de la réalité, et qui devra bien éclater tôt ou tard. Je n’ai personnellement pas encore lu d’article envisageant un lien direct entre la crise financière actuelle et les pratiques d’investissement des fonds de pension, particulièrement ceux des États-Unis et de Grande-Bretagne 2. L’effet déstabilisateur de ces pratiques sur la finance mondiale, et même sur la gestion des entreprises, a par contre été amplement dénoncé. À une plus petite échelle, des études existent sur ce qui est arrivé au Chili : dopée par les investissements massifs des fonds de pension imposés sous Pinochet 3, la Bourse de Santiago s’est effondrée dans les années 1990 lorsque ces fonds ont commencé à devoir payer de vraies pensions à des travailleurs qui avaient accompli une carrière significative. Pour les malheureux qui ont touché leur pension après ce krach, le rendement de leurs cotisations est négatif. Autrement dit, ils auraient été mieux inspirés de garder leur argent en billets sous leur matelas. Ou, mieux, de les placer sur un simple livret d’épargne.
Que la crise financière actuelle soit ou non directement liée aux pratiques de fonds de pension eux-mêmes, il est certain qu’elle ne sera pas sans incidence sur leur rendement... On peut évidemment balayer l’argument en disant que, justement, la dictature chilienne a imposé d’investir dans une économie nationale trop limitée. Mais en fait, il semble bien que les fonds de pension au niveau mondial connaissent le même phénomène, en raison du fait que, dans certains pays, ces fonds ne se bornent pas à compléter un régime légal, mais couvrent la quasi-totalité de la pension des travailleurs.
On pourrait découvrir aussi que ces rendements miraculeux sont gagés sur une activité économique ailleurs qu’en Belgique. L’Asie est souvent citée à ce niveau : qu’importe, dans une économie mondialisée, que le PIB belge ne croisse que de 1 %, si celui de la Chine croît de 7 %. Fort bien, tant que ceux qui travaillent réellement, en Chine ou ailleurs, sont demandeurs de nos capitaux. Mais le jour où ils décideront de s’en passer, soit parce qu’ils n’en auront plus besoin, soit pour des raisons politiques quelconques, il faudra bien se rabattre sur l’économie de nos pays. Et si celle-ci n’a plus à offrir que du papier, nos titres de rente ne vaudront plus que leur poids de papier, ou la valeur que voudront bien leur donner les collectionneurs, malgré une esthétique qui ne vaut certainement pas celle des Emprunts russes et autres valeurs emportées dans les tourmentes du XXe siècle.
Par rapport à un système basé sur la solidarité, comme l’est dans une large mesure le système légal belge, un système basé sur la seule valorisation de cotisations effectives, comme nos systèmes de pensions complémentaires, est a priori plus rentable pour ceux qui, actuellement, sont contributeurs nets de ces éléments de solidarité, c’est-à-dire, globalement, les travailleurs à temps plein, surtout si leur salaire dépasse le plafond de la rémunération prise en compte pour le calcul de la pension.
Mais on notera tout d’abord que ce n’est qu’à la fin de sa carrière qu’un travailleur peut faire le bilan, et déterminer s’il se trouve parmi les contributeurs nets, ou les bénéficiaires nets de la solidarité. Au début de sa carrière, un statisticien peut lui prédire ses chances de se trouver dans l’une ou l’autre catégorie, en fonction de sa formation, de son état de santé, de son milieu social, de son sexe et d’autres éléments qui déterminent les chances de faire carrière. Une cartomancienne pourrait en faire de même en fonction de son thème astral. Personne ne pourra lui prédire avec certitude que spéculer sur l’égoïsme est, à coup sûr, plus avantageux que spéculer sur la solidarité.
On notera ensuite que la capitalisation individuelle est bien entendu indispensable s’il s’agit d’un système basé sur l’affiliation volontaire, comme le sont nos fonds de pension et nos assurances vie, individuelles et collectives. Le système doit en effet garantir le paiement de ses engagements au cas où, pour une raison ou pour une autre, la charge des prestations deviendrait supérieure au produit des cotisations. Tel est bien l’avantage de la capitalisation, et la raison pour laquelle elle est légalement imposée dans les pays, comme la Belgique, qui ont à coeur de protéger les épargnants. On ne perçoit pas toujours suffisamment que c’est le seul avantage, et que cet avantage se paie par plusieurs inconvénients graves.
Dans un régime de capitalisation, les droits sont déterminés par la cotisation, et donc par le niveau de vie au moment où celle-ci est payée. Certains présentent cette caractéristique comme un avantage. Si le cotisant sait combien il touchera à l’issue du contrat, n’est-ce pas un avantage par rapport au malheureux contribuable qui se demande si les générations futures seront prêtes à payer de lourds impôts pour payer sa pension ? Petite précision technique : la certitude prêtée aux systèmes de capitalisation est loin de caractériser tous les produits proposés sur le marché. Au cours des dernières années, la plupart des assurances de groupe et des fonds de pension, sans parler des assurances individuelles, sont passées d’un système du « but à atteindre » ou des « prestations déterminées » (par exemple un certain montant, ou un certain pourcentage du dernier salaire) à un système de « cotisations (ou contributions) déterminées ». Ce système déplace vers l’assuré le risque que les cotisations ne suffisent pas à payer une prestation décente. Fort bien tant que les placements rapportent, mais Dieu seul sait ce qu’il en est dans la crise financière que nous connaissons.
Mais plus fondamentalement, il est pratiquement impossible de prévoir à terme — et certainement pas à des termes de 40 à 45 ans, durée d’une carrière professionnelle, voire 60 à 70 ans, espérance de vie tout-à-fait réaliste pour un jeune homme ou une jeune femme en début de carrière, quelle valeur réelle aura l’argent économisé.
On a vu que la capitalisation ne permettait pas, en tout cas sur le long terme, de déconnecter la charge des pensions de l’économie réelle au moment où les droits à la pension sont exercés. Une chose est que les charges d’un fonds déterminé excèdent ses recettes courantes, par exemple parce qu’il perd des parts de marché par rapport à ses concurrents ou parce qu’il a été institué par une entreprise ou un secteur d’activité en voie de disparition. Toute autre chose est que les charges de l’ensemble des fonds de pension excèdent durablement les possibilités de l’activité économique globale.
Par contre, la capitalisation d’économies prélevées sur le niveau de vie atteint au moment où ces économies sont constituées ne permet pas de profiter de l’élévation du niveau de vie atteint ultérieurement. Le contrat vous garantit dans 30 ans, 45 ans, 60 ans, une pension de 500 euros par mois. Fort bien, mais que pourra-t-on acheter avec 500 euros à cette lointaine époque ? Une semaine de vacances à Ibiza ? Une excursion en autocar à Dinant ? Une tasse de café au club des 3 x 20 ? Il est très difficile, dans un système de capitalisation, d’intégrer l’inflation. Lorsqu’on le fait, c’est généralement à concurrence d’un taux maximum.
À supposer que le contrat soit conçu de telle façon que la rente soit indexée, quelle sera l’évolution générale du niveau de vie ? Admettons que les 500 euros permettent de payer l’excursion à Dinant. Mais si, dans 50 ans, le tout-venant des travailleurs gagne 5 000 euros, et peut se payer des vacances à Ibiza ? Les pensionnés ne se sentiront-ils pas laissés-pour-compte ? Si au contraire 500 euros est devenu le revenu moyen des travailleurs, réduits à la misère d’emplois « hamburger » à temps partiel, et n’ayant pour seul loisir que la télévision ? Croit-on que des déséquilibres intergénérationnels persistants seront socialement tenables ?
Il est impossible, dans un système de capitalisation, d’intégrer l’évolution générale du niveau de vie. Il est tout au plus possible, techniquement, d’intégrer une augmentation mécanique et périodique ; mais d’une part, il serait extraordinaire, sur le long terme, qu’elle corresponde à l’évolution réelle ; et d’autre part, la plupart des produits concrètement proposés sur le marché ne prévoient tout simplement pas de telles adaptations.
En Belgique, il est un secteur de la sécurité sociale qui peut nourrir la réflexion : le secteur des accidents du travail est entièrement basé sur la capitalisation, pour la raison que les opérateurs sont des assureurs privés qui doivent équilibrer leurs comptes (de préférence : générer des profits !) et qui sont soumis à la concurrence. Naguère (pour les accidents avant 1988), le système de réparation en capitalisation était complété par un système d’« allocations » en répartition, payées par le Fonds des accidents du travail à charge de la gestion globale de la sécurité sociale. Ce système prenait en charge l’indexation et l’adaptation au bien-être des rentes, ainsi qu’une garantie de prestation minimale dans le cas où, malgré cette indexation et cette adaptation au bien-être, la rente de base se trouvait trop démonétisée. Les « allocations » ont donc été « privatisées » en 1988. La provision d’index a été calculée sur un taux d’inflation de 2 %. Il n’y a pas de provision pour adaptation au bien-être.
Dans le cadre des discussions en cours sur l’adaptation au bien-être, perçu à juste titre comme une question majeure de la protection sociale, le petit secteur des accidents du travail joue comme le grain de sable qui bloque les engrenages... jusqu’à ce qu’on trouve une solution qui revient à faire payer la charge de ces revendications par la gestion globale de la sécurité sociale, autrement dit par la répartition. Même si ce n’est pas de nature à convaincre ceux qui ne veulent pas être convaincus, on peut ajouter un petit couplet sur la solidarité.
Les quelques études disponibles sur les pensions complémentaires mettent des chiffres sur ce que tout le monde peut savoir en fonction de la logique même du système 4. En 2004, 31 % des retraités percevaient une pension complémentaire. Ce pourcentage est en augmentation rapide : parmi les nouveaux retraités, le pourcentage est passé de 32 à 35 % rien qu’entre 2001 et 2004. Mais ce chiffre global recouvre de profondes inégalités. Chez les pensionnés hommes, la proportion atteint 42 % ; elle n’atteint que 15 % chez les femmes. Ce sont, bien entendu, les bénéficiaires des pensions légales les plus élevées qui bénéficient aussi le plus des pensions complémentaires, et des plus élevées. Chez les 20 % de bénéficiaires des pensions les plus élevées, 72 % des bénéficiaires ont une pension complémentaire ; ce pourcentage n’est que de 2 % chez les 20 % de bénéficiaires des pensions les plus basses. La pension complémentaire moyenne est de l’ordre de 550 euros par mois. Mais elle dépasse 600 euros pour les hommes et n’atteint pas 300 euros pour les femmes. La moitié des bénéficiaires de pensions complémentaires touche un complément de moins de 100 euros par mois ; un quart seulement touche plus de 500 euros ; 10 % touchent plus de 1 500 euros. Bref, la seule justification de pensions complémentaires en capitalisation se trouve précisément dans la nécessité de compléter le système légal.
En soi, il n’est pas scandaleux que le système légal offre une protection limitée à un certain point, et qu’existent des régimes complémentaires pour ceux qui dépassent ce point. L’assurance maladie couvre les thérapies qui, selon le consensus médical, sont nécessaires pour maintenir ou rétablir la santé. Ceux qui croient aux « médecines parallèles » doivent se les payer de leur poche. Il en est de même de la plupart des prestations de chirurgie esthétique, des soins hospitaliers en chambre individuelle, etc. Mais un bon système d’assurance maladie, comme l’est, globalement, le système belge, doit tout de même suivre d’assez près l’évolution des techniques médicales pour en faire profiter un maximum de gens.
De même, il n’est pas en soi anormal que le système légal des pensions n’offre pas un taux de remplacement à des travailleurs bénéficiant de revenus très élevés. Mais un bon système devrait tout de même garantir, d’une part un « minimum vital » à chacun, quel que soit sa carrière, et d’autre part un taux de remplacement satisfaisant aux travailleurs « normaux ». La question est de savoir si le système légal actuel satisfait à cette condition.
Dans le prochain n° de Démocratie :
« Les pensions belges sont-elles suffisantes pour vivre ? »
1 Les arguments qui suivent sont largement inspirés de J. Nikonoff, « La comédie des fonds de pension ; une faillite intellectuelle », Paris 2000, Arléa.
2 Voir cependant La Libre Belgique du 24 octobre 2008, qui rapporte une déposition d’Alan Greenspan devant une commission parlementaire américaine, qui établit ce lien.
3 Faut-il le dire, les fonds de pension chiliens ne concernaient que le vulgum pecus des ouvriers et des employés ; ceux qui détenaient le pouvoir, à commencer par les militaires, continuaient de bénéficier de pensions d’État.
4 J. Berghman e.a., « Cartographie des retraites belges – pensions du premier et du deuxième pilier chez les travailleurs salariés », Working paper nº 8, SPF Sécurité sociale, 2008.