Un an plus tard, on peut malheureusement avancer que la bombe a déjà explosé. Et ce, beaucoup plus tôt et violemment que prévu. La crise structurelle du capitalisme financiarisé aidant, les finances publiques belges se retrouvent brutalement ramenées dans une position assez lourdement déficitaire et précaire, analogue à celle du début des années 1990. À la différence près que dorénavant, le processus d’alourdissement structurel des dépenses de prestations sociales suite au vieillissement est bel et bien enclenché. Et que ceci va à l’encontre de tout processus de résorption spontanée des déficits. Que du contraire ! De plus, la probabilité de bénéficier à l’avenir, comme entre 1992 et 1999, de l’aubaine d’une forte réduction du taux d’intérêt moyen sur la dette est quasi nulle. C’est l’inverse qui est même le plus plausible. Toutes les conclusions d’il y a un an s’en trouvent confirmées et amplifiées ou aggravées.
La crise actuelle entraîne aussi un changement d’échelle, qui oblige à penser autrement les stratégies possibles de riposte alternative à la crise du financement social qui est désormais ouverte. Car la dégradation brutale des finances publiques belges renforce considérablement l’argumentaire et le poids du camp qui, il y a un an déjà, prenait prétexte de l’incapacité politique à dégager des surplus budgétaires et de l’échec proclamé de la stratégie « orthodoxe » de préfinancement, pour avancer un agenda néo-libéral « alternatif ». Cette option de rechange, acceptant d’alléger partiellement l’assainissement budgétaire, vise d’une part un allongement de la durée de la carrière couplé à une flexibilisation du marché du travail pudiquement baptisée « réformes structurelles », de façon à augmenter le nombre de personnes disponibles sur le marché du travail. D’autre part, elle vise une promotion intensive des régimes sociaux complémentaires privés. Il ne faut donc pas s’y tromper. Même si le sujet ne fait toujours pas la Une de l’actualité, les grandes manœuvres autour de l’avenir de la sécurité sociale et du financement à plus long terme du vieillissement ont recommencé.
Consensus de façade
Il n’y a pas si longtemps, un consensus de façade existait officiellement quant à la stratégie à suivre. L’équilibre budgétaire (version minimaliste) ou, de préférence, la constitution progressive de surplus budgétaires (donc d’une « réserve démographique ») devait assurer un préfinancement très substantiel du coût budgétaire du vieillissement (CBV). Le raisonnement derrière cette approche était assez simple. Le CBV était considéré comme une donnée « assumée » ou acceptée, dans le cadre du maintien des principes constitutifs de l’actuel système de protection sociale. Il semblait donc acquis qu’il convenait de l’anticiper et, par conséquent, de l’intégrer dans la programmation budgétaire, non seulement à moyen et long terme, mais aussi dans les politiques budgétaires à court terme, afin d’œuvrer dès à présent à la soutenabilité budgétaire et sociale du système.
Dans la pratique, cette prise en compte du CBV futur se traduisait par la définition d’une politique budgétaire de moyen et long terme, sous forme d’une trajectoire pluriannuelle assurant un rythme de désendettement suffisamment marqué que pour garantir à l’horizon 2030-2050 une réduction importante du poids des charges d’intérêts. Celle-ci devait dégager des marges par un double canal. D’abord, elle devait faciliter d’ici 2011-2013 la constitution « indolore » préalable de surplus budgétaires qui, après quelques années, auraient pu être progressivement réduits à zéro en fin de parcours de la trajectoire 3, dégageant ainsi une première marge pour financer le CBV. Dans un second temps (post-2013), l’allègement des charges d’intérêts devait assurer un second financement d’une partie du CBV en dégageant une marge budgétaire pour des dépenses sociales accrues, et ce, de façon « indolore », c’est-à-dire sans nécessiter ni relèvement des impôts et cotisations, ni réduction des autres dépenses publiques (hors intérêts).
L’hypothèse politique majeure de tout ce scénario théorique était que dans la première phase à tout le moins — phase cruciale d’amorçage et d’entretien de l’effet « boule-de-neige » inversé —, la sphère politique résisterait à la tentation de « consommer » le produit des économies de charges d’intérêts réalisées, sous forme de baisses fiscales et/ou de dépenses additionnelles (y compris sociales) pourtant électoralement très attrayantes ! Autrement dit, cela supposait que les gains de charges d’intérêts soient pour l’essentiel réellement « économisés » ou investis dans la constitution de surplus (et donc de réserves).
Détérioration structurelle
Or c’est là que la situation a très tôt commencé à se détériorer, bien avant le déclenchement de la crise financière. Cette dernière n’a fait que se greffer sur une situation budgétaire structurelle déjà sensiblement dégradée. Ce n’est sans doute pas une coïncidence si, pendant plus de deux ans (2005 et 2006), a été mis hors jeu le « chien de garde » des finances publiques belges, c’est-à-dire la Section « Besoins de financement du Conseil Supérieur des Finances » ou CSF… Déjà en 2004, le rapport annuel du CSF s’était traduit par une mise en garde à peine voilée à l’égard de la dégradation sous-jacente des finances publiques belges identifiée dès 2003. Dans son Avis de mars 2007 sur la soutenabilité budgétaire à long terme, le CSF, en pleine période de boom conjoncturel, réaffirmait son inquiétude ; la politique budgétaire structurelle depuis le début de la décennie ayant été beaucoup plus expansive qu’anticipé et moins orthodoxe qu’affiché. Les réductions de charges d’intérêts ont en effet servi à financer une orientation fiscale et budgétaire expansive plutôt que d’être mises en réserve. En conséquence, les perspectives de constitution de surplus se sont éloignées d’année en année, alors même que la conjoncture redevenait porteuse et que des boni budgétaires devaient en principe être engrangés.
Des doutes sérieux, exprimés notamment par un document de travail du Bureau fédéral du Plan de début 2008 4, commencent ainsi à apparaître quant à la faisabilité politique de tout le scénario de préfinancement 5 dans un contexte dominé par l’électoralisme court-termiste permanent 6. La dégradation structurelle des finances publiques belges est en effet alors masquée par l’excellent tonus conjoncturel : deux années consécutives de croissance proche de 3 % en 2006-2007.
Quand la crise déchire le voile des apparences
Avec le déclenchement puis l’enfoncement dans la crise, les voiles tombent. Le mythe d’une forte croissance potentielle s’effondre rétrospectivement — tout comme le mythe de la nouvelle économie en 1999-2000 avait précédé de peu le krach boursier de l’économie axée sur les TIC et les télécoms en 2001-2003. La crise financière majeure de 2008-2009 voit se matérialiser le pire scénario possible d’une bulle financière qui finit par éclater, scénario plus violent encore que le précédent, parce que massivement dopé au crédit bon marché et à l’endettement privé, sur fond d’importants déséquilibres financiers internationaux (déficits américains, excédents asiatiques, etc.).
Derrière la question de l’avenir des pensions, et en particulier du système actuel des pensions légales (1er pilier), c’est tout le débat sur la soutenabilité financière du système existant de protection sociale ou de sécurité sociale au sens large (sécurité sociale stricto sensu, pensions du secteur public, revenu d’intégration sociale, etc.) en contexte de vieillissement, qui est posé. Cette question n’est évidemment pas neuve. Cela fait maintenant près de dix ans au moins que le diagnostic de base a été posé. Et ce, même si le chiffrage associé a dû être adapté au fil du temps et des vicissitudes économiques. Le vieillissement attendu de la population entraînera, à législation et système social inchangés, un alourdissement progressif mais substantiel des dépenses de pensions légales. Ceci se greffera sur une tendance historique lourde à l’augmentation du coût budgétaire des dépenses publiques de santé, principalement à charge de l’assurance maladie, tandis que les dépenses de chômage demeurent à un niveau élevé faute d’avoir pu relever suffisamment le taux d’emploi.
Les dernières estimations officielles (printemps 2009) du coût budgétaire global du vieillissement 7 sur la période 2008-2050 s’élevaient à près de 8 % de PIB, soit un « alourdissement » de plus d’un tiers. Ceci soumettra en soi les finances publiques belges à une pression considérable. Et la crise économique est venue aggraver la déstabilisation des finances publiques, avec un déficit de l’ensemble des pouvoirs publics belges actuellement estimé à près de 6 % de PIB environ en 2009, au lieu du surplus de 0,7 % qui était encore visé il y a à peine moins de trois ans. C’est toute la stratégie officielle qui est de facto remise en cause, faisant peser une menace majeure sur le système des pensions légales et plus largement sur l’avenir du modèle social belge. Le problème est bien celui de la difficulté collective à opérer les arbitrages nécessaires entre une croissance élevée des dépenses publiques 8, et des politiques incompatibles de réduction des recettes fiscales et parafiscales. Ces arbitrages sont rendus encore plus difficiles dans un contexte de baisse tendancielle de la part des salaires dans le PIB et d’augmentation — jusqu’il y a peu — de la part des profits du capital, ainsi que d’aiguisement organisé de la concurrence fiscale internationale et européenne (défiscalisation compétitive).
Retour de la boule-de-neige
La crise financière qui s’est déchaînée à partir de l’automne 2008 laissera des traces durables et importantes sur la situation des finances publiques. Et encore la position belge est loin d’être la pire, comparativement à la débâcle enregistrée dans les pays anglo-saxons, où les déficits enregistrés sont deux fois plus importants. Les raisons de cette forte dégradation sont cependant généralement méconnues. Les plans de soutien publics financiers apportés aux banques sont souvent incriminés par le grand public. Pourtant, l’impact de ces plans sur les déficits publics belges est marginal. Leur impact sur le taux d’endettement public est par contre très substantiel, mais ceci est contrebalancé à l’actif du bilan public par la constitution d’actifs financiers publics (actions détenues sur plusieurs grandes banques, prises de participation sous forme d’obligations bancaires à rendement élevé, etc.). Le surcroît de charges d’intérêts dû à l’endettement majoré pourrait très bien — sauf nouvel effondrement financier et bancaire — être surcompensé par les dividendes et intérêts perçus par l’État sur ses prises de participation.
L’aggravation exceptionnelle du déficit global des pouvoirs publics belges ne provient donc pas du soutien direct et indirect apporté au secteur bancaire, mais bien de l’effondrement de la croissance au niveau de l’économie réelle. À titre illustratif, au printemps 2008, le Bureau fédéral du Plan estimait encore la croissance économique moyenne sur la période 2008-2013 à près de 2,1 %. Un an plus tard, cette prévision est revue drastiquement en baisse à 0,7 %, soit pour l’ensemble de la période de 6 ans, une perte cumulée de croissance et donc de niveau de revenu qui frôle les 8 % ! En termes de perspectives de finances publiques, l’impact de cette révision est brutal : on passe en effet d’un léger déficit escompté en 2013, de 0,4 % de PIB, à un trou majeur de 5,9 % de PIB.
Or, même cette prévision pessimiste ne table pas sur le scénario du pire : elle postule en effet une reprise assez vigoureuse en 2011-2013. Et c’est cela qu’il faut retenir : même en cas de reprise économique substantielle et soutenue à partir de 2011, la crise laisse des traces durables et indélébiles en termes de perte permanente de croissance et donc de revenus et, par voie de conséquence, en termes d’aggravation des déficits publics structurels. Autrement dit, un hypothétique retour à une croissance soutenue n’effacera par les séquelles budgétaires de la crise.
Un élément explicatif majeur de ce constat pessimiste est que la crise a conduit les finances publiques belges à re-franchir un seuil critique de déficit d’environ 3 % de PIB, à partir duquel l’effet « boule-de-neige » des charges d’intérêts et de la dette est réenclenché. Cela veut dire qu’au-delà de ce seuil, le déficit tend à s’autoalimenter par augmentation du poids des charges d’intérêt et remontée du taux d’endettement. Une partie non négligeable des efforts d’ajustement budgétaire risque dès lors d’être absorbée ou « cannibalisée » par cet alourdissement « endogène » 9 des charges d’intérêts. La situation actuelle est d’autant plus dangereuse et critique que, contrairement à la situation à certains égards comparable de 1991-92 (déficits publics de l’ordre de 6-7 % de PIB, taux d’endettement en hausse), les taux d’intérêt moyens sur la dette publique belge sont au plancher et risquent beaucoup, à terme, de connaître un mouvement haussier. Le second handicap majeur des finances publiques belges est que le mouvement à la hausse du ratio des prestations sociales rapportées au PIB est bel et bien déjà structurellement enclenché, et ce à concurrence de 0,3 % de PIB par an environ, cumulativement, principalement mais pas seulement, en raison du vieillissement de la population. Ces deux éléments à eux seuls expliquent que les finances publiques belges, déjà fragilisées par le caractère expansif de l’orientation budgétaire et fiscale des deux dernières législatures fédérales, ont brusquement changé d’orbite en 2009, pour se situer dorénavant sur une trajectoire « explosive » et non soutenable, même en cas d’évolution positive de la conjoncture. C’est également le message assez sombre adressé par le CSF dans son avis récent de septembre, où il est mis en avant qu’à politique inchangée, c’est-à-dire en l’absence d’action correctrice décisive des autorités, le déficit des pouvoirs publics belges pourrait, en 10 ans à peine, franchir la barre des 8 % de PIB, et le taux d’endettement re-dépasser son maximum historique de 1993 (133 % de PIB).
Revenir sous les 3 %
Face à ce constat brutal — mais pas alarmiste —, un assez grand consensus semble exister au niveau politique pour reprendre le contrôle de la situation en stabilisant le déficit dans un premier temps (2010), puis en le ramenant sous le seuil « non explosif » de 3 % de PIB environ, et ce avant 2014 (en septembre, le CSF s’est prononcé en faveur de l’horizon intermédiaire 2013, mais la discussion reste ouverte sur l’année la plus opportune avant 2014). Indépendamment des contraintes européennes, ce seuil de 3 % de PIB est aussi le seuil de soutenabilité qui permet de casser l’effet boule-de-neige et de ramener le taux d’endettement sur une trajectoire légèrement descendante. La Commission européenne vient cependant de tancer les autorités belges pour leur manque supposé d’ambitions et de se prononcer assez sèchement pour un retour du déficit belge sous la barre des 3 % dès 2012. Pourtant, même à l’horizon 2013, cet objectif requerra à lui seul un effort budgétaire soutenu déjà extrêmement conséquent, qui peut être évalué à 4 % de PIB au minimum sur 4 ans (2010 compris). Il s’agit là d’un rythme d’assainissement annuel à peu près comparable en amplitude à celui qui a été entrepris dans le passé (période 1993-97 du fameux « Plan global ») pour ramener le déficit public sous la barre des 3 % de PIB et assurer ainsi à la Belgique son ticket d’entrée dans la zone euro, selon les exigences du traité de Maastricht. C’est tout dire que les subtils débats sémantiques entre « rigueur » et « austérité » sont parfaitement hypocrites : l’austérité budgétaire et fiscale est bel et bien de retour, et pour un temps certain, mais il est encore politiquement incorrect de l’admettre crument.
Sauf nouvelle crise financière majeure et/ou absence de convalescence conjoncturelle, il fait peu de doutes que la pression des autorités européennes sera très forte pour « encourager » les autorités belges à rentrer dans les rangs de la soutenabilité budgétaire la plus prudente. Cette pression externe sera pourtant peut-être utile, compte tenu de l’affaiblissement du consensus politique interne quant aux modalités et à la répartition intra-belge des efforts d’ajustements budgétaires à opérer. L’asymétrie et la différenciation actuelles des majorités politiques aux différents niveaux de pouvoir (fédéraux et fédérés) complique en effet l’équation budgétaire, en rendant nettement plus difficile qu’auparavant les arbitrages « recettes/dépenses » et entre « Entité I et Entité II » 10, quant aux modalités des ajustements budgétaires à opérer. À cela s’ajoute le risque de ne pas arriver à l’objectif poursuivi pour 2011 notamment pour des raisons de calendrier politique ou électoral.
Lire la deuxième partie de cet article : "Crise budgétaire (II) : une austérité... de gauche ?"
1. Démocratie n° 19, 1er octobre 2008.
2. Le déficit public attendu à l’époque pour 2009 était de 1,1 % de PIB. Un an plus tard à peine, le déficit effectif attendu pour la même année tourne plutôt autour de 6 % de PIB, soit un retour express en arrière à la situation… d’avant le Plan global de 1993.
3. Plus tard encore, un léger déficit redevient compatible avec la capacité de financer le CBV.
4. M. Saintrain et S. Weemaes, « Accumuler des surplus budgétaires pour faire face au vieillissement démographique en Belgique : réalités et perspectives », BFP, Working Paper 5-08, février 2008.
5. Voir le Bureau Fédéral du Plan.
6. Des élections, tantôt régionales, tantôt fédérales, tantôt communales se profilant pratiquement tous les deux ans.
7. Coût mesuré par la progression escomptée du ratio des prestations publiques sociales totales, en pourcentage du PIB, d’ici 2050.
8. Depuis dix ans maintenant, le rythme de croissance du volume des dépenses publiques hors intérêts dépasse très largement celui de la croissance économique tendancielle, ceci posant aussi un problème de soutenabilité budgétaire.
9. Cet alourdissement « endogène » provient de la dynamique budgétaire elle-même tandis qu’un alourdisssement « exogène » des charges d’intérêt serait lié à une hausse des taux d’intérêt.
10. Les Entités regroupent 2 à 2 les niveaux de pouvoirs budgétaires en Belgique. L’Entité I regroupe le pouvoir fédéral et la Sécurité sociale, alors que l’Entité II comprend les Entités fédérées (les Communautés et les Régions) ainsi que les pouvoirs locaux (communes et provinces).
