Excellente question, en effet. Car, au terme du processus des Assises, il faut bien constater que tout aura été mis en œuvre pour en saper par avance la légitimité. Dans le cadre de cet article, on tentera de comprendre dans quelle pièce les Assises ont joué. Le jugement rétrospectif que la société portera sur cette opération risque malheureusement d’occulter son rapport final et ce serait dommage, car il s’agit là d’un document d’une remarquable probité intellectuelle qui constitue à ce jour la tentative la plus aboutie de proposer une ligne de compromis sur des questions infiniment complexes.
La Commission du dialogue interculturel
«Les Assises de l’interculturalité s’inscrivent explicitement dans le prolongement du travail de la Commission du dialogue interculturel (CDI) (…) qui a publié son rapport en 2005»1. Mais déjà en 2004, la CDI s’inscrivait dans le prolongement de la table ronde «Mieux vivre ensemble» lancée en décembre 2002 et qui déboucha sur un énorme happening dans un palais du Heysel.
L’année qui précéda avait été particulièrement chaude. Trois mois après le 11 septembre, soit le 5 décembre 2001, Albert Guigui, grand rabbin de Bruxelles, fut agressé par un groupe de jeunes arabes près d’une station de métro. Le Consistoire israélite exprima alors « ses sentiments d’horreur et d’inquiétude face à ce genre d’actes racistes et antisémites qui deviennent malheureusement de plus en plus fréquents ». Le 7 mai 2002, sans mobile apparent, un couple belgo-marocain était abattu à Schaerbeek dans sa maison par un voisin «belge de souche» inspiré par des idées d’extrême droite. En décembre de la même année, à Borgerhout près d’Anvers, Mohamed Ashrak, un jeune professeur de religion islamique de 27 ans, fut assassiné par un voisin flamand. Dans la foulée, la Ligue arabe européenne récemment constituée fut accusée de fomenter des troubles qui conduisirent son leader, Abou Jahjah, en prison… Entre-temps, le 15 octobre 2002, le président du MR, Daniel Ducarme, avait provoqué un tollé en affirmant que «la politique d’intégration est un échec». Il précisait alors: «Il suffit d’entendre les communautés d’origine étrangère; beaucoup disent: “On ne se sent pas bien là”. Et, de l’autre côté, pas mal de ceux que j’appellerais des Belges de souche disent: “On ne sent plus tellement chez nous.» Bref, «le ciment n’a pas pris».
En réponse à Ducarme, tout le landerneau progressiste se mobilisa. Ses critiques avaient sans doute raison d’affirmer que le responsable réformateur « n’a pas compris que les malaises sociaux et les tensions parfois vives dans les quartiers précarisés sont d’abord le produit non pas d’un prétendu “choc des cultures”, mais de difficultés sociales et économiques auxquelles sont exposés ceux qui y vivent, sans distinction de leur nationalité», mais cette affirmation très «politiquement correcte» n’était-elle pas un peu univoque? Rien n’a jamais démontré que la prise en compte des «difficultés sociales et économiques» suffise à garantir la résolution des tensions interculturelles. Preuve en est le taux particulièrement élevé du chômage des universitaires d’ascendance musulmane ou africaine qui témoigne de la persistance d’un «plafond de verre». En réalité, les mécanismes de l’exclusion sociale et de la domination ethnoculturelle se nourrissent l’un l’autre, sans qu’on puisse affirmer d’évidence lequel des deux mécanismes est premier2. Il est donc légitime de vouloir s’attaquer aux dominations croisées par les deux bouts, en combinant des politiques généralistes d’égalité sociale et des politiques spécifiques de promotion de la diversité culturelle et de lutte contre les discriminations, ces politiques devant avancer de concert. Or chacun voit bien que les inégalités s’aggravent dans la société. Celles-ci alimentent en retour un sentiment général d’inquiétude et de repli sur soi qui affecte autant le «groupe majoritaire» que les minorités. Point de fixation de ce malaise, les manifestations visibles de l’islam dans l’espace public qui focalisent de plus en plus l’attention et les crispations de populations en mal de repères. C’est dans un tel contexte tendu que les autorités décident de lancer une réflexion centrée sur des «politiques spécifiques» ciblées sur les minorités ethnoculturelles.
Ainsi, l’accord de majorité du gouvernement Verhofstadt II (2003) indiquait que «la Belgique doit rester une société ouverte au sein de laquelle des gens de différentes cultures peuvent coopérer dans un climat d’ouverture, de tolérance, de rencontre et de respect mutuel, une société ouverte traversée par des sensibilités, des appartenances et des cultures.» La mise en place de la CDI part de l’hypothèse que les tensions constatées doivent pouvoir être apaisées si tout le monde fait preuve d’ouverture et de bonne volonté. Les vingt-deux personnes, passées en court de route à vingt-six3, qui composeront la CDI, sont principalement choisies pour leur capacité à représenter les principaux courants de la scène interculturelle en garantissant la pluralité des convictions philosophiques. On attend d’elles qu’elles formulent des recommandations aussi consensuelles que possible dont le but est de mieux assurer l’égalité tant effective que symbolique des minorités et, donc, leur meilleure intégration dans un espace de citoyenneté partagé.
Le rapport remis en 2005 répond effectivement à ce cahier des charges. Mentionnons, parmi les recommandations émises, la rédaction d’une Charte de la citoyenneté à vocation pédagogique, la création d’un musée de l’immigration, la mise en place d’un Institut belge de l’islam, l’organisation d’une cérémonie consacrant l’acquisition de la nationalité belge ou l’élaboration de «statistiques culturelles». Des mesures somme toute modestes, à faible impact budgétaire, qui traduisent bien la conviction qu’il faut «veiller à ne pas “ethniciser” les problèmes sociaux», mais « sans nier le caractère culturel de revendications provenant de minorités». Sollicitée avec l’espoir qu’elle puisse émettre un avis définitif mettant un point final aux polémiques, la CDI a pourtant renoncé à formuler la moindre recommandation sur la question la plus controversée de l’heure – et qui l’est restée jusqu’à aujourd’hui – : le port de signes convictionnels dans l’enseignement et dans l’emploi public. Sur cette question, elle s’est contentée d’instruire le dossier et de transmettre sans trancher l’éventail des positions en présence, refilant ainsi la «patate chaude» aux décideurs politiques.
De la CDI aux Assises
En 2009, soit quatre ans après le dépôt du rapport de la CDI, les Assises de l’interculturalité sont lancées par le gouvernement fédéral avec un «cahier des charges» quasiment identique. Leur première initiative fut évidemment de faire le bilan de l’initiative précédente qu’elles entendaient prolonger. Ce bilan, qui tiendra en trois points, influencera diversement la suite des travaux des Assises. 1. La considération la plus courante sur les recommandations de la CDI est la suivante: on les jugeait généralement très positives, mais quel dommage qu’on en ait si peu tenu compte. En réalité, il est même impossible d’en faire un bilan exhaustif dans la mesure où aucune institution n’avait été chargée d’assurer le suivi de ces propositions (c’est-à-dire de vérifier dans quelle mesure elles ont été effectivement mises en œuvre) et leur évaluation (c’est-à-dire de voir dans quelle mesure cette mise en œuvre avait produit les effets escomptés).
Ce point trouvera un écho dans la dernière recommandation du rapport des Assises, qui préconise que «pour toutes les recommandations, un mécanisme de suivi et d’évaluation soit rapidement mis en place à chacun des niveaux concernés de l’État, en désignant les instances ad hoc pour assurer ce suivi et en leur affectant un timing précis pour leur mise en œuvre».
2. Si la CDI ne peut être rendue responsable du fait que ses recommandations n’ont pas eu de suite, elle s’est probablement décrédibilisée toute seule en se défaussant là où on l’attendait le plus: sur les signes convictionnels ou plus précisément – ne tournons pas autour du pot – sur le foulard islamique. Le malaise lié à cette question est patent: la CDI affirmait vouloir éviter «la réduction des relations interculturelles aux questions d’islam et des questions d’islam à la question du voile». Or la moitié du chapitre «citoyenneté» est consacrée au voile dans les services publics… pour ne déboucher finalement sur aucune proposition concrète. La CDI avait bien perçu le piège d’une crispation sociétale autour du foulard, mais elle n’a pas su comment l’éviter. Or cette question agit comme un entonnoir: tout finit par s’y ramener. Autrement dit, tant que cette question ne sera pas tranchée dans un sens ou dans l’autre, rien ne bougera.
Si des experts, choisis à la fois pour leur connaissance des dossiers et pour leur autorité morale, ne sont pas capables de formuler des propositions, comment espérer que les décideurs politiques, soumis directement à la pression d’une opinion publique chauffée à blanc, puissent faire mieux? C’est pourquoi il fut demandé aux Assises de prendre le risque d’émettre des recommandations, si possible de consensus ou à défaut de compromis, sur toutes les questions difficiles pour éclairer la décision politique qui devra sanctionner le processus.
C’est effectivement la voie qui fut adoptée par le rapport final des Assises, qui va beaucoup plus loin dans ses recommandations que la CDI. En particulier, ce rapport s’engage là où la CDI avait renoncé, en proposant de manière argumentée de «couper la poire en deux» pour ce qui est du port du foulard dans l’enseignement secondaire et d’autoriser le port de signes convictionnels dans la fonction publique, à l’exception des fonctions d’autorité.
3. La CDI a mis en lumière la grande différence d’approche des autorités francophones (Région wallonne, Communauté française, Cocof à Bruxelles), qui semblent très réticentes à s’engager dans des politiques spécifiques vis-à-vis des minorités ethnoculturelles – ce qui n’est pas contradictoire avec un engagement vigoureux dans la lutte contre les discriminations – et des autorités flamandes qui disposent d’un cadre décrétale organisant la reconnaissance de ces minorités. Et pourtant, il est indispensable (tant qu’on reste dans le cadre belge…) de maintenir un espace de coordination entre les différents niveaux de pouvoir, étant donné le lien de ces questions avec les mécanismes d’acquisition de la nationalité et l’accès au territoire qui restent jusqu’à nouvel ordre des compétences fédérales.
Cette difficulté sera à peine évoquée dans la dernière recommandation des Assises (voir plus haut). Car – et c’est là une des principales faiblesses des Assises comme processus – celles-ci n’ont fait l’objet d’aucune concertation préalable entre le gouvernement fédéral et les entités fédérées, alors que les matières traitées, en dehors de l’emploi, sont presque toutes du ressort de ces entités. Or, comme c’était déjà le cas avec la CDI mais dans des proportions encore plus fortes, la Flandre s’est peu investie dans les Assises. D’abord, elle dispose déjà d’une législation qui peut répondre à de nombreuses questions spécifiques liées à l’intégration des populations d’origine étrangère. Elle n’a nul besoin du niveau fédéral pour gérer une matière qui relève pleinement de son processus de «nation building». La poussée nationaliste que traduit le succès électoral de la N-VA met d’ailleurs en péril la compétence de l’État fédéral pour tout ce qui relève des politiques de lutte contre les discriminations et de promotion de la diversité4.
Un processus fragile
Mais les Assises ne bénéficièrent pas non plus d’un soutien sans faille de la majorité francophone. De ce côté-là, les politiques dites d’intégration ont toujours été une chasse gardée du Parti socialiste. Or le pilotage de ces politiques est aussi un enjeu de rivalité intrafrancophone entre des formations en concurrence pour la captation d’un électorat spécifique. En abandonnant la référence chrétienne, le CDH s’est fixé comme objectif de prendre pied dans les populations de culture musulmane. Et Joëlle Milquet a profité de l’épisode «Orange bleue» qui excluait les socialistes pour s’approprier la compétence «Égalité des chances» et imposer le projet des Assises sous le pilotage de son cabinet. En conséquence, la «mouvance PS» ne soutint le projet des Assises que du bout des lèvres. Quant aux libéraux dans l’opposition – à l’époque de la CDI, ils étaient dans la majorité – , ils n’ont eu de cesse que de décrédibiliser par avance le processus des Assises d’une manière qu’on peut juger politicienne et irresponsable, eu égard à l’importance de l’enjeu.
Bref, les Assises comme processus n’ont jamais su s’imposer comme une opération nécessaire, indiscutable et donnant toutes les garanties d’indépendance; ce qui apparaîtra tout à fait injuste pour quiconque examine la manière concrète dont les travaux ont été menés. Mais il ne faut pas se cacher que certaines maladresses ont alimenté ce discrédit. Par exemple, la composition très institutionnelle du comité de pilotage y transposa les blocages d’un débat sociétal de plus en plus paralysé par des a priori idéologiques. La ventilation du budget mis à disposition des Assises doit aussi être questionnée. Sa plus grande part servit à financer des dizaines d’initiatives décentralisées, transformant les Assises en «entreprise de fédération, de soutien et de visibilisation du secteur associatif actif dans la promotion du dialogue interculturel»5. En revanche, «rien ne permet d’affirmer que les Assises aient été un véritable processus de participation citoyenne visant à l’élaboration de futures politiques de gestion de la diversité culturelle.»6 On peut déplorer qu’une plus grande part de ces moyens n’ait pas été affectée à un soutien expert au comité de pilotage et à ses groupes de travail qui se trouvèrent du coup beaucoup trop dépendants du bénévolat et de la disponibilité de leurs propres membres, ce qui a affecté la qualité de leurs travaux, au rendement très inégal.
Mais ce qui a surtout fragilisé le processus des Assises, c’est la radicalisation du débat sur les questions interculturelles qui occupa de plus en plus d’espace dans une opinion publique exposée à l’actualité de pays proches: interdiction des minarets en Suisse, débat français sur l’identité nationale, victoire électorale aux Pays-Bas du parti anti-islam de Geert Wilders… Comme de récents sondages l’accréditent, la méfiance vis-à-vis de l’islam et des musulmans semble n’avoir jamais été aussi grande. Elle emprunte parfois une forme «hard», à travers l’émergence d’un nouveau racisme où le cultu(r)el vient remplacer le biologique, parfois une forme «soft» aux accents quelquefois progressistes, par l’affirmation d’une laïcité intransigeante qui, en prétendant faire barrage à la pénétration d’une religion réputée rétrograde, bloque en fait ceux qui la pratiquent aux marges de la société.
Les circonstances politiques de sa publication ont également contribué à affaiblir l’impact du rapport final des Assises. Celui-ci a été remis le 8 novembre dernier à la ministre d’un gouvernement démissionnaire d’un État en plein chantier. Que fera un nouveau gouvernement à participation N-VA d’un rapport issu de l’initiative d’un gouvernement fédéral à propos d’une compétence qui lui sera peut-être retirée demain? Cet argument fut d’ailleurs avancé comme justification par plusieurs démissionnaires du comité de pilotage qui n’identifiaient plus le commanditaire de leur travail du fait de la crise politique.
En fin de compte, à part la ministre de tutelle qui aura défendu avec conviction son enfant jusqu’au bout, aucune force significative n’aura assumé le processus des Assises qui servirent surtout d’alibi aux décideurs politiques pour renvoyer certaines décisions difficiles à plus tard. Du côté flamand, le désintérêt ne s’est pas démenti. Du côté francophone, le MR a tiré à boulets rouges sur le rapport final. Écolo et le PS se sont mis aux abonnés absents, pris par d’autres tâches. Idem pour le CDH dont cinq députés – parmi lesquels deux bourgmestres bruxellois réputés à la gauche du parti – ont trouvé utile de dénoncer dans La Libre Belgique du 23 novembre les auteurs d’un texte qui, selon eux, «ne proposent rien moins qu’aux mollahs (sic) de faire la loi dans les écoles en y autorisant le port du voile». Enfin, une vigoureuse campagne de signatures a été lancée par le Réseau d’action pour la promotion d’un état laïque, un think tank qui se réclame de la «laïcité à la française», pour dénoncer les recommandations du rapport des Assises accusées de promouvoir le «différentialisme culturel». Bref, cela fait beaucoup de handicaps et il est à craindre que le rapport des Assises ne suive le même chemin que celui de la CDI: le classement vertical.
Et pourtant, ce rapport constitue globalement un texte d’une audace remarquable. Il a parfaitement identifié la nature des compromis qui doivent être passés: les recommandations doivent être «acceptables à la fois par une majorité de notre population et par les groupes les plus exposés à la discrimination et à la stigmatisation».7 Il faut rappeler ici que le respect des droits humains, et notamment du droit de ne pas être discriminé, constitue une limite au principe majoritaire. Mais, dans l’autre sens, il serait contre-productif de mépriser les peurs de la «société majoritaire» qui a aussi besoin d’être rassurée. Il est donc nécessaire qu’une laïcité politique décrispée puisse accueillir des revendications raisonnables de minorités capables de s’auto-limiter dans leurs demandes. Ce n’est qu’ainsi qu’on prendra la voie de l’apaisement qui seul permettra de se concentrer sur des inégalités socio-économiques autrement plus difficiles à résoudre.
Mais cette orientation ne sera mise en œuvre que si des forces sociales et politiques significatives s’en emparent au lieu d’abandonner le terrain aux expressions les plus radicales. Cette remarque s’adresse aussi aux diverses branches du mouvement ouvrier, resté très extérieur à un débat qui concerne pourtant au premier chef les couches populaires de la société qu’il ambitionne de représenter.
1. Page 10 du rapport des Assises.
2. Le même raisonnement peut s’appliquer à la domination masculine et à l’oppression des femmes.
3. Cet élargissement traduisit l’intégration dans la CDI d’une Commission des sages portant sur le même objet qui avait été constituée presque en même temps, à l’initiative du MR.
4. Ainsi, la N-VA a proposé il y a quelques années la liquidation pure et simple du Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme. En ce moment, c’est encore la Flandre qui bloque la signature d’un accord de coopération faisant de l’actuel Centre une institution « interfédérale » compétente pour tous les niveaux de pouvoirs, n’ayant pas renoncé à créer un Centre purement flamand.
5. Stéphane Jonlet, « Des Assises citoyennes ? » Agenda interculturel, décembre 2010.
6. Ibidem.
7. Page 80 du rapport des Assises.
« C’est un feuilleton qui aura finalement duré près de 18 mois : il a mobilisé des dizaines d’associations, des centaines de spécialistes en tout genre et fait couler beaucoup d’encre et encore plus de salive : les “Assises de l’interculturalité” se sont achevées en novembre dernier par la publication d’un rapport qui, comme le veut la loi du genre, a été immédiatement attaqué de toutes parts… »