Les multinationales s’arrangent pour payer, légalement, de moins en moins d’impôts sur leurs profits. Comment ? En déplaçant artificiellement ceux-ci vers leurs filiales établies dans les paradis fiscaux. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a enfin décidé de réagir avec le plan « BEPS ». État des lieux et perspectives.
Au cours des derniers mois, l’actualité politique et médiatique a été marquée par des phénomènes internationaux de fraude, d’évasion, et d’optimisation fiscale : « affaire » Jérôme Cahuzac, OffshoreLeaks... Mais d’autres pratiques qui ne constituent pas, à proprement parler, des comportements « illégaux » (même si elles sont choquantes et contraires à toute éthique) restent plus méconnues : il s’agit des pratiques d’optimisation fiscale agressive des multinationales (Google, Starbucks, etc.).
Tous ces phénomènes appauvrissent les finances publiques, particulièrement celles des pays en développement. La Commission européenne estime ainsi que le coût de la fraude et de l’évasion fiscale dans l’Union européenne équivaut à 1.000 milliards d’euros par an 1. Et, selon l’estimation la plus récente de l’ONG Global Financial Integrity, ces flux illicites seraient de l’ordre de 946 milliards de dollars en 2011 2 pour l’ensemble des pays en développement 3. Toutes les estimations font état d’une tendance lourde à l’augmentation, particulièrement depuis l’an 2000.
L’envers du décor
Les entreprises les plus importantes sont multinationales, en ce sens qu’elles sont économiquement actives dans plusieurs pays. Dans la plupart des cas, elles le sont au travers de filiales ou de sociétés régulièrement enregistrées et juridiquement considérées, pour l’essentiel, comme indépendantes. En réalité, ce sont de simples cellules interdépendantes d’un organisme beaucoup plus large, à savoir le groupe multinational lui-même. Ce dernier vise avant tout à maximaliser ses profits au niveau mondial. Or, les systèmes fiscaux sont, pour l’essentiel, nationaux. Et les profits taxés sont, dans la plupart des cas, ceux des filiales présentes sur le territoire de l’État en cause.Le jeu consistera donc, pour l’entreprise et ses conseillers comptables et fiscaux, à minimiser les bénéfices imposables dans les pays où ceux-ci risquent d’être lourdement taxés, et, au contraire, à maximaliser les bénéfices des filiales dans les pays à faible fiscalité, notamment les paradis fiscaux. Résultat des courses : la contribution fiscale de ces multinationales aux dépenses collectives est scandaleusement insuffisante. Les États doivent alors compenser le manque à gagner par une diminution des services publics ou par une augmentation des impôts frappant les contribuables plus honnêtes et moins mobiles internationalement (les travailleurs, les consommateurs, les PME).
Pour parvenir à leurs fins, les multinationales utilisent généralement différentes méthodes :
– Thin capitalisation (ou capitalisation légère) : une filiale s’endette lourdement auprès d’une autre. Les intérêts très lourds viennent diminuer d’autant les bénéfices imposables d’une filiale et augmenter les bénéfices d’une autre.
– Sur ou sous facturation de ventes de biens et marchandises entre filiales : le prix de vente trop bas ou trop élevé sert à enrichir et appauvrir artificiellement certaines filiales.
– Vente de services : semblable à la méthode précédente, à la différence que les services de « management » ou de « consultance » ainsi facturés peuvent très facilement être purement imaginaires.
– Propriété intellectuelle : les différents éléments de propriété intellectuelle (brevets, droits d’auteur, noms et marques) sont localisés dans une filiale, les autres filiales doivent lui payer des royalties, ce qui permet à nouveau d’appauvrir et d’enrichir artificiellement certaines filiales.
Des exemples qui laissent pantois
Le cas Google« You can make money without doing evil » (« Il est possible de gagner de l’argent sans vendre son âme au diable » 4), proclame fièrement Google.
La responsabilité sociale dont se pare l’entreprise ne semble pourtant pas inclure l’éthique en matière fiscale. En effet, un article de l’agence Bloomberg 5 explique comment le groupe Google réussit à ne payer que le pourcentage minimal de 2,4 % d’impôts sur les bénéfices produits en dehors du territoire des États-Unis.
Explication : Google vend les droits d’exploitation de ses brevets et autres propriétés intellectuelles à sa filiale Google Ireland Holdings, établie, comme son nom ne l’indique pas, dans les îles Bermudes. Google Ireland Limited emploie 2.000 personnes à Dublin, et réalise 88 % des ventes hors États-Unis du groupe, mais ne paye qu’un impôt infime, car les bénéfices sont littéralement mangés par les paiements de royalties effectués à la filiale des îles Bermudes. C’est ce qu’on appelle le « double irlandais » dans le jargon des fiscalistes spécialisés. Mais l’Irlande applique un prélèvement sur les paiements de royalties dirigés vers les îles Bermudes. C’est là qu’intervient le « sandwich hollandais », en l’occurrence une filiale hollandaise (qui ne déclare aucun employé), vers laquelle Google Ireland Limited dirige ses paiements de royalties, avant le transfert final vers les îles Bermudes. Le tour est joué.
Le cas Glencore Mopani en Zambie
Selon un audit commandité par le gouvernement zambien sur la mine de cuivre de Mopani, détenue par une filiale du géant du secteur Glencore (basé en Suisse), la Zambie a perdu en revenus fiscaux et en dividendes 6 un montant annuel estimé à 132,3 millions d’euros. Pour ce faire, Glencore a organisé la sous-facturation systématique de ventes de minerais à une filiale en Suisse et la surestimation des coûts de production 7.
Malgré les protestations de Glencore, qui nie toute illégalité et toute manipulation, le scandale a malgré tout conduit la Banque européenne d’investissement, une banque publique détenue par les 28 États membres de l’Union européenne, à suspendre ses opérations de financement de la mine.
D’après les propres mots de Philippe Maystadt, président de la BEI à l’époque, « la multinationale Glencore exploitait une mine de cuivre en Zambie, mais par le jeu des prix de transfert, s’arrangeait pour ne payer qu’un impôt minime dans le pays d’exploitation et transférait ses profits dans des paradis fiscaux. Lorsque, grâce à l’action d’organisations non gouvernementales, la BEI a découvert cette situation, elle a mené une enquête approfondie et proposé le remboursement anticipé du prêt qu’elle avait accordé à la société exploitante » 8.
Il y a tout lieu de croire que de tels agissements ne constituent pas un acte isolé, mais au contraire un simple exemple d’une pratique systématique et généralisée 9, particulièrement dans les pays en développement.
Plan « BEPS » : l’OCDE réagit enfin
Accablé par l’accumulation de cas médiatiques démontrant l’ampleur du phénomène et l’inutilité des normes internationales en vigueur (voir encadré) pour le contrôler, le G20 10 a décidé, en 2012, de réagir en chargeant l’OCDE de prendre les mesures qui s’imposent. En février 2013, cette dernière publie le « rapport BEPS » 11, suivi, en juillet 2013, par le « plan d’action BEPS » 12.
À ce stade, le plan BEPS ne contient pas encore de mesures précises. L’OCDE envisage d’organiser un vaste processus d’étude, de consultation et de réforme autour de 15 « actions » (ou axes de travail), devant aboutir à des propositions concrètes qu’elle présentera en différentes phases (en septembre 2014, en septembre 2015 et, enfin, en décembre 2015). Sur papier, l’OCDE semble poser les bonnes questions, mais est-ce que pour autant le plan BEPS conduira enfin à une fiscalité juste pour les multinationales ? Rien n’est moins sûr. L’OCDE est en effet l’héritière de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), créée en 1948 pour gérer le plan Marshall en Europe. Aujourd’hui elle rassemble 34 pays industrialisés d’Europe, mais aussi d’Amérique du Nord et du Sud et d’Asie. Mais les pays en développement sont complètement exclus de cette organisation et de ses travaux. Dès lors, pourquoi une organisation qui ne représente qu’une petite minorité de pays serait-elle légitime dans le rôle de régulateur mondial de la fiscalité ?
En outre, l’OCDE est également très proche des milieux d’affaires. Cette proximité a conduit les trois fonctionnaires de l’OCDE les plus haut placés en matière fiscale à quitter cette organisation pour rejoindre l’industrie du conseil fiscal 13. Dans ces conditions, comment être sûr que les fonctionnaires de l’OCDE travaillent à défendre les finances publiques plutôt qu’à préparer leur future carrière dans l’industrie de l’optimisation fiscale ?
Quoi qu’il en soit, vu les rapports de force au sein de l’OCDE, le plan BEPS risque de se concentrer sur les méthodes d’optimisation fiscale les plus dommageables pour les finances publiques des pays plus riches (telles que les manipulations sophistiquées sur la propriété intellectuelle), et délaisser les mécanismes plus néfastes pour les pays en développement (tels que les manipulations plus grossières des prix de vente de minerais).
Le principe de pleine concurrenceLa solution traditionnellement préconisée par l’OCDE aux manœuvres fiscales des multinationales consiste en l’application du principe « arms length » 1. En vertu de celui-ci, toute opération transfrontalière entre filiales d’un même groupe doit être réalisée au prix du marché, soit le prix qui s’appliquerait pour une opération identique entre opérateurs économiques (réellement) indépendants. Ce mécanisme est censé empêcher le déplacement artificiel des profits. Mais le système s’avère trop complexe et coûteux à mettre en œuvre pour la plupart des pays en développement et, dans la pratique, inapplicable pour le paiement de droits d’exploitation de la propriété intellectuelle (royalties pour droits d’auteur, brevets, noms et marques...), ou encore pour la prestation de services « personnalisés » (de consultance, etc.) pour lesquels il n’existe pas de « prix du marché » standard.1. La traduction littérale est : « à distance de bras » ; la traduction officielle de l’OCDE est : « principe de pleine concurrence ». |
Transparence et mobilisation
Les différents cas pratiques évoqués dans cet article sont le fruit d’enquêtes approfondies menées par des journalistes ou des ONG. À défaut d’investigation, il est actuellement impossible, sur base, par exemple, des comptes annuels publiés par les multinationales de déceler les cas d’optimisation fiscale agressive, même les plus flagrants.
L’obligation de détailler dans les comptes annuels le réseau des filiales, pays par pays, accompagné de données objectives comme le nombre d’employés et le volume des ventes ainsi que la contribution fiscale dans chacun des pays, permettrait enfin d’y voir clair. Cette idée a d’ailleurs été consacrée partiellement dans le texte d’une directive européenne qui entrera en vigueur prochainement dans le secteur extractif ainsi que dans une directive encore meilleure à cet égard pour le secteur bancaire 14. Il importe aujourd’hui d’aller plus loin et exiger ce type de transparence dans l’ensemble des secteurs économiques.
Notons d’ailleurs que l’OCDE, prise de vitesse dans ce dossier par l’activisme du Parlement européen, propose désormais également un rapportage détaillé pays par pays, mais dont l’accès serait interdit aux simples citoyens et autorisé uniquement aux administrations fiscales !
Cette transparence accrue est la clé de la lutte contre l’optimisation fiscale agressive des multinationales. Rappelons, par exemple, le cas de Starbucks au Royaume-Uni : humilié lors d’une audition parlementaire lors de laquelle, contre toute évidence, le patron de Starbucks UK prétendait que l’entreprise perdait de l’argent au Royaume-Uni (suite en réalité à une série de manipulations comptables purement fiscales), Starbucks a décidé ensuite d’une « contribution fiscale volontaire », une sorte de cadeau versé au fisc britannique bien au-delà de toute obligation légale.
Une plus grande transparence permettra de mobiliser l’opinion publique autour des innombrables sociétés-écrans aux îles Cayman et ailleurs qui déclarent des profits faramineux alors qu’elles n’emploient aucun employé et n’y disposent bien souvent même pas de bureaux, mais d’une simple boîte aux lettres.
La mobilisation de l’opinion est en mesure de faire plier l’OCDE, ou de convaincre les gouvernements à essayer autre chose que cette institution. En effet, pourquoi ne pas confier ces importantes missions à une organisation internationale plus représentative, comme le « Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale » de l’ONU ? Mais ce changement de cap requiert une volonté politique, car, aujourd’hui, cet organe ne dispose que de... 1,5 équivalent temps plein et de matériels insuffisants. Il ne fait donc pas le poids face à l’hégémonie de l’OCDE 15. En tout état de cause, la communauté internationale doit agir urgemment pour faire en sorte que les multinationales ne puissent impunément se substituer à leur devoir de contribuer de façon juste au financement des dépenses collectives, au même titre que tous les autres contribuables. #
1. Voir : http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/tax_fraud_evasion/a_huge_problem/index_en.htm
2. KAR D. et LEBLANC B., « Illicit financial flows from developing countries: 2002-2011 », GFI, Décembre 2013.
3. Les pays les moins avancés (les pays en développement les plus pauvres) ont perdu 26,3 milliards de dollars en 2008, soit presque 5 % de leur PIB. UNDP, « Illicit financial flows from the least developed countries : 1990-2008 », Mai 2011.
4. Traduction libre.
5. « Google 2,4 % Rate Shows How $60 Billion Lost to Tax Loopholes », Bloomberg, 21 octobre 2010.
6. La Zambie détient une participation de 10 % au capital de la compagnie qui exploite la mine.
7. SIMPERE A.-S., « Projet Mopani (Zambie) : l’Europe au cœur d’un scandale minier », Les amis de la Terre France, Décembre 2010 (http://www.amisdelaterre.org/IMG/pdf/rapportmopani2.pdf).
8. MAYSTADT P., Europe : le continent perdu ?, Éditions Avant-propos, p.85.
9. Voir également l’exemple de l’extraction aurifère au Ghana : SAEBYE O. G. & KOCH L., « Natural resource watch. Report on Ghana », Natural resource watch et Ibis, Copenhague, Février 2012, p.4.
10. Le Groupe des vingt (G20) est un groupe composé de dix-neuf pays et de l’Union européenne dont les ministres, les chefs des banques centrales et les chefs d’États se réunissent régulièrement. Créé en 1999, il vise à favoriser la concertation internationale entre les plus grandes puissances économiques (y compris des pays « émergents »).
11. De l’anglais « Base erosion and profit shifting ». Le titre en français du rapport est « Lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices ».
12. Voir : http://www.oecd.org/ctp/BEPSActionPlan.pdf
13. Ainsi, Caroline Silberztein, la fonctionnaire OCDE (qui a coordonné la rédaction de nouvelles directives fiscales en 2010) a rejoint, en 2011, le cabinet d’avocat Baker & McKenzie qui défend notamment plusieurs multinationales contre le fisc états-unien. Sa supérieure hiérarchique, Mary Bennett, a suivi le même chemin et a eu, en plus, la bonne idée de suggérer à la Chambre de commerce internationale de proposer des candidats pour son remplacement. Enfin, Jeffrey Owens, qui a dirigé le département fiscalité de l’OCDE pendant 11 ans, a rejoint Ernst & Young, qui conseille notamment Google et Hewlett Packard sur leurs stratégies fiscales.
14. En effet, la transparence imposée à l’industrie extractive donne accès à un nombre restreint de données relatives essentiellement aux volumes de production des différentes mines et aux contributions en tout genre versées aux autorités publiques dans les pays de production. Par contre, celle du secteur bancaire concerne tout le réseau des filiales, y compris celles dans les paradis fiscaux, et un éventail de données beaucoup plus large qui comprend le nombre d’employés, les impôts payés et les subsides publics reçus.
15. Ajoutons que certains pays émergents, menés par l’Inde, ont récemment essayé de contester la légitimité de l’OCDE et de renforcer cet organe des Nations-Unies, mais ces efforts ont échoué face à la résistance des pays membres de l’OCDE (http://www.un.org/esa/ffd/tax/).
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