Le Conseil des ministres du 23 décembre 2005 a adopté un ensemble de réformes relatives à la législation en matière d’asile et d’immigration. Ces réformes étaient attendues depuis de nombreuses années, afin de remédier aux dysfonctionnements récurrents des procédures qui ne garantissaient plus correctement les droits des demandeurs d’asile. Bien que ces droits soient consacrés dans les conventions internationales, leur reconnaissance était de plus en plus entravée.

 De nombreuses législations ont fini par gommer la force impérative de reconnaissance du droit d’asile consacrée dans les conventions internationales. Ainsi, une individualisation à outrance de la crainte de persécution, une charge de la preuve de plus en plus lourde, l’absence de toute garantie juridictionnelle dans la plus grande partie de la procédure ont abouti à fortement réduire les probabilités de reconnaissance des demandes d’asile. Dans la nouvelle procédure telle qu’adoptée par le Conseil des ministres fin décembre dernier, l’examen de la recevabilité de la demande d’asile ne relève plus de l’Office des étrangers. Son rôle se limite à contrôler l’application de la convention de Dublin (qui vise à analyser si une demande a déjà été introduite dans un autre État membre de l’Union européenne), la problématique des demandes multiples et les vérifications de l’ordre public. C’est le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, le CGRA, qui octroie ou refuse l’asile. Ses décisions peuvent faire l’objet de recours auprès d’un nouveau « Conseil du contentieux des étrangers » qui sera créé. Celui-ci sera composé de 32 magistrats qui mèneront, en toute indépendance, l’examen de fond. Les délais de réponse seront, promet-on, courts.

L’actuelle Commission permanente de recours des réfugiés achèvera le traitement des dossiers pendants (actuellement au nombre de 10 213). Ensuite, elle sera intégrée au sein du Conseil du contentieux des étrangers. Par la création de cet organe, le Conseil d’État va se désengorger de ces dossiers qui sont en souffrance. On compte, à l’heure actuelle plus de 41 000 dossiers en cours. La simplification de la procédure d’asile et, en particulier, le recours suspensif ouvert devant une juridiction contre une décision prise par une instance administrative indépendante constituent, bien sûr, une avancée. Depuis longtemps, la suppression de la phase de recevabilité ainsi que le retrait de toute compétence à l’Office des étrangers en matière d’examen des demandes d’asile étaient une exigence du milieu associatif.

Cependant, les critères de recevabilité de la demande d’asile sont maintenus et, notamment, cette inversion de la charge de la preuve ; ce sera toujours au réfugié d’apporter cette preuve, ô combien difficile, qu’il craint avec raison d’être persécuté en cas de retour dans son pays d’origine.
La reconnaissance de principe d’une compétence de plein contentieux à une juridiction est aussi une avancée par rapport à la situation actuelle. Malheureusement, cette compétence de plein contentieux est réduite dans les faits :
• cette juridiction ne disposera pas des pouvoirs d’instruction nécessaires, qui lui permettraient de procéder à un examen de qualité, garantissant au demandeur l’effectivité de son recours ;
• le caractère essentiellement écrit de la procédure devant cette juridiction risque d’écarter le demandeur d’asile des débats en faisant prévaloir la forme sur le fond. Or, l’oralité est la meilleure garantie d’un débat équitable dans ce domaine où l’on juge essentiellement du fait et de la crédibilité d’un récit. Sur ce point, l’objectif de mettre la protection au centre des débats risque donc de ne pas être atteint ;
• le maintien du délai de recours à 15 jours n’est pas acceptable étant donné les exigences de forme imposées et le manque de souplesse laissé à la juridiction pour apprécier des éléments qui seraient ultérieurement joints au dossier.
La limitation du recours en cassation au Conseil d’État contre les décisions de la juridiction, par la mise en place d’un filtre excessivement contraignant, réduit à une peau de chagrin les hypothèses de sa saisine par cette catégorie de justiciables. C’est, à l’évidence, une discrimination non objective par rapport aux autres contentieux que traite le Conseil d’État.
Enfin, trois situations ne manquent pas de provoquer des inquiétudes :
- les Européens
Pour les ressortissants de pays membres de l’Union européenne, une procédure d’asile d’une durée de cinq jours maximum sera prévue, de sorte qu’ils recevront une réponse définitive très rapidement (en 2004, 1 000 demandes sur 15 000 provenaient de l’UE). En cas de décision négative, ils n’auront droit à aucun appui financier. Ils seront rapatriés de suite. Cela équivaut presque à une absence totale de garanties juridiques à l’heure pourtant où l’Europe englobe de plus en plus de pays : les droits aux libertés d’association, d’expression, le respect des minorités sont-ils, sans l’ombre d’un doute, assurés ? Question…
- Les mineurs
Aucune avancée n’est de plus enregistrée concernant des mesures particulières protégeant les mineurs étrangers demandeurs d’asile du risque de voir leur demande d’asile rejetée pour des motifs purement techniques. Il est pourtant évident que, eu égard à leur jeune âge, des garanties spécifiques doivent être prévues pour le traitement de leur demande de protection.
- La détention
Il est inacceptable que rien n’ait été prévu pour limiter la mise en détention des demandeurs d’asile. Au contraire, le fait de supprimer les deux phases de la procédure permettra dorénavant de placer un demandeur d’asile en détention durant toute la durée du traitement de sa demande. Une demande d’asile ne peut portant être menée correctement si le demandeur d’asile est détenu en centre fermé. Le stress induit par la détention renforce pour le demandeur la difficulté à bien s’exprimer lors de l’audition. En outre, il n’aura pas accès à l’information juridique, à un avocat, et aux moyens de preuves de la même manière qu’un demandeur d’asile qui se trouve sur le territoire.

La protection subsidiaire

L’obligation de transposer dans notre droit national la directive européenne du 29 avril 2004 (voir page 7) permet enfin de reconnaître un statut qui a longtemps fait défaut dans notre système de protection. L’affirmation de la primauté de la Convention de Genève reste un acquis sur le statut de protection subsidiaire. Cela témoigne d’une volonté de conserver un standard élevé de protection. La reconnaissance de droits similaires aux réfugiés-convention de Genève et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire est malheureusement diminuée par le fait qu’ils ne se voient pas reconnaître le même droit de séjour. En effet, durant une période de cinq ans, les bénéficiaires de la protection subsidiaire n’auront qu’un droit de séjour limité, renouvelable annuellement.
Est-il concevable qu’indépendamment même de la crainte de persécution, le bénéficiaire de cette protection puisse, cinq ans après son arrivée en Belgique, trouver dans son pays les conditions d’intégration suffisantes en cas de retour ? Le caractère temporaire de ce droit à la protection n’est pas réaliste. Si cinq ans après son octroi, l’État conçoit l’impossibilité pour le requérant de retourner dans son pays, il devra lui délivrer un droit de séjour définitif.

Regroupement familial

Le droit au regroupement familial, déjà menacé par une directive européenne harmonisant vers le bas les pratiques des États membres, n’a pas manqué d’être également amputé par la réforme actuelle. Le gouvernement, confronté au choix de transposer certains critères de la directive, les uns plus restrictifs, les autres plus progressistes, s’est principalement engagé dans une voie stricte. Elle fut guidée principalement par des impératifs de lutte contre les abus plus que par le souci de respecter l’esprit et la lettre du droit au regroupement familial. Le gouvernement a restreint l’accès à ce droit en rehaussant l’âge minimum requis du regroupant pour exercer son droit (de 18 à 21 ans, sauf exception), et en durcissant les conditions des moyens d’existence suffisants, réguliers et stables pour les ascendants (parents) qui se trouvent à la base du regroupement familial.

Après l’obtention du droit de séjour, il y aura une période de contrôle de trois ans (actuellement 15 mois) pour s’assurer que les conditions mises au regroupement familial sont bien respectées. Par contre, les possibilités offertes par la directive de prévoir des mesures plus favorables ont, quant à elles, été laissées de côté. Il s’agit notamment de mesures visant à protéger et à garantir la sécurité juridique de catégories de personnes particulièrement vulnérables et marginalisées, ne présentant a priori pas de risques d’abus ou d’appel d’air, tels les mineurs non accompagnés, les femmes veuves, battues ou répudiées.
Le refus de reconnaître le droit au regroupement familial de leur tuteur pour les uns, ou de ne pas favoriser l’accès à un titre de séjour autonome pour les autres, témoigne d’un durcissement disproportionné eu égard au caractère fondamental du droit à la vie de famille, pourtant consacré par la Convention européenne des droits de l’homme.

L’accueil des demandeurs d’asile

L’adoption d’un avant-projet de loi sur l’accueil des demandeurs d’asile veut répondre à l’obligation de transposer la directive européenne du 27 janvier 2003 (définition des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres, voir page 7). La réforme envisagée permet la mise en place d’un cadre juridique clair sur l’accueil. La prise en charge durant la procédure s’accompagne d’une amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’asile désormais garanti par la loi : au-delà des services de base (nourriture, hébergement), il est prévu de garantir un accompagnement individualisé et approprié.

Au-delà de la générosité annoncée, une attention particulière doit être accordée à la prise en compte des besoins particuliers des personnes vulnérables, notamment des mineurs non accompagnés, qui nécessitent un accueil qui tienne compte de leur situation particulière et de leurs besoins spécifiques. La séparation entre accueil et procédure doit être réelle ainsi que la limitation de l’aide sous forme matérielle à une durée d’un an maximum et ce, quel que soit le stade de la procédure.

La régularisation

La question de la régularisation d’étrangers n’a pas été traitée. Le gouvernement ne peut pourtant ignorer l’existence de nombreuses personnes en séjour irrégulier sur le territoire. La présence de ces personnes peut, en partie, s’expliquer par les incohérences de la législation sur les étrangers et par les dysfonctionnements des procédures. Nous pouvons dire que la situation actuelle est comparable à celle qui prévalait en 1999, avant la dernière régularisation.

À l’heure où quasi toute cette législation est revue, il est inacceptable de faire l’impasse sur un traitement sérieux de la question des régularisations de séjour. Sinon, les réformes seront incomplètes et laisseront sur le carreau une série de personnes pour lesquelles la seule solution acceptable consiste en la régularisation de leur séjour.
De manière générale, le gouvernement, au nom d’une volonté de lutte contre les abus et les fraudes, a opté pour un système qui restreint les conditions d’accès aux droits, qui renforce les moyens de contrôle et rallonge la précarité des droits de séjour.
Le durcissement des procédures d’asile et d’immigration depuis plus de vingt ans n’a abouti qu’à un seul résultat : une augmentation du nombre d’étrangers dans la clandestinité avec toutes les conséquences négatives que cela comporte pour le respect de leurs droits élémentaires mais également pour nos sociétés. La précarisation des droits des étrangers n’a nullement eu pour conséquence une meilleure gestion des flux migratoires mais bien le renvoi de milliers d’entre eux dans l’ombre dès lors que les procédures mises en place ne sont ni équitables, ni efficaces.
Le droit d’asile, la protection subsidiaire, le droit au regroupement familial, l’autorisation de séjour pour raisons humanitaires sont autant de droits fondamentaux qui méritent une protection juste et efficace dans un État de droit. Les procédures qui les mettent en œuvre doivent aussi avoir pour objectif de garantir la protection de ces droits, et pas uniquement d’empêcher les abus.
Ce gouvernement accordera-t-il une large place au débat et à la consultation de la société civile avant l’adoption des textes, prévue au mois de juillet 2006, touchant à des droits fondamentaux ?
Accepter de reprendre, dans le cadre de la nouvelle procédure d’asile, une partie des revendications du mouvement associatif, devra amener les autorités publiques à continuer ce débat sur des questions tout aussi essentielles que sont les procédures à mettre en place pour la régularisation des sans-papiers. Les élections communales se veulent citoyennes, ne sont-ils pas aussi citoyens ceux qui, durant des années nous ont côtoyés au sein même de nos communes. Qui leur donnera la parole ?

Des propositions, mais pas de majorité

Depuis octobre 2005, une centaine de sans-papiers se battent pour être régularisés. Ils occupent l’église Saint-Boniface à Ixelles. Même si le ministre de l’Intérieur reste sourd à leurs revendications, leur action structurée par l’Udep – Union de défense des sans-papiers, un mouvement national créé et géré par des étrangers en situation irrégulière – a au moins permis de faire émerger plusieurs propositions de loi.
Outre celle du PS, une proposition visant à créer une commission permanente de régularisation a été déposée au Parlement par Ecolo et l’Udep. Les textes présentés par le PS et Ecolo visent les personnes en attente depuis trop longtemps dans la procédure, celles qui sont gravement malades, qui ont des attaches sociales en Belgique. Le texte Udep-Ecolo y ajoute les sans-papiers ayant un projet socioéconomique défini. Le CDH a également formulé des propositions en faveur de la régularisation. Au sein de la majorité, c’est moins évident. Le MR signale que « créer une commission permanente serait donner un signal laxiste ». Le MR veut s’en tenir à la réforme de la procédure d’asile menée par le gouvernement. Un débat au niveau fédéral est très peu probable ces prochains mois. Au Parlement, sauf à imaginer une brusque conversion des socialistes et sociaux-chrétiens flamands, la proposition de loi PS n’a aucune chance d’aboutir.
C.M.


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