L’actualité apporte chaque jour ou presque son lot de questions concernant les politiques d’asile et d’immigration européennes. Ainsi, alors qu’une vaste opération de régularisation des sans-papiers est lancée en Espagne (2005), l’Allemagne reproche à Madrid de ne pas se soucier des conséquences de cette opération sur les pays voisins. Alors que le Danemark cherche à verrouiller ses frontières à l’immigration, le Royaume-Uni se lance dans la course au recrutement d’étrangers hautement qualifiés. Alors que l’Espagne renforce les barrières de barbelés des enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, l’Italie s’inquiète des flux d’immigration clandestine qui prennent désormais la direction des côtes italiennes…

Pas de doute : dans ce marché unique qu’est devenue l’Europe, les décisions prises dans un pays ont des effets presque immédiats sur les autres. Il serait dès lors cohérent que l’Union européenne (UE) se dote de politiques communes ou, à tout le moins, de procédures de coordination et d’information mutuelle en matière d’asile et d’immigration. Pourtant, la plupart des États rechignent à mettre en place de tels mécanismes contraignants. D’où vient-on et où en est-on aujourd’hui dans les politiques d’asile et d’immigration au niveau européen ? Petit tour de la situation.

Rétroactes

Les politiques d’asile et d’immigration ont longtemps été tenues à l’écart du champ de compétence des Communautés européennes. Ces matières relevaient essentiellement des autorités nationales et, lorsque des gouvernements décidaient de coopérer dans l’un ou l’autre de ces domaines, c’était toujours dans le cadre de négociations diplomatiques très peu transparentes. Ainsi, les États membres ont coopéré dans des secteurs relevant de la libre circulation et de la sécurité des personnes (Schengen, TREVI...) ainsi que de la coopération douanière et judiciaire.
À partir de 1992, les questions relatives à l’asile et à l’immigration font progressivement leur apparition dans les politiques « officielles » de l’Europe (traité de Maastricht). La raison en est simple : la perspective d’achèvement du marché intérieur en 1993 fait émerger de nouvelles préoccupations, notamment pour ce qui concerne les conditions de franchissement des frontières devenues extérieures (visa, durée…). La perspective de la disparition des frontières intérieures soulève également des interrogations sur les « compensations » en termes de contrôle policier suite à la suppression des contrôles aux frontières internes. Cela vise en particulier le grand banditisme, le trafic de drogue, l’immigration illégale, etc. Cependant, le traité de Maastricht n’envisage que l’instauration d’une coopération minimale entre les gouvernements dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. En sont exclus la Cour de justice européenne, la Commission et le Parlement européen. Ce n’est qu’en 1997, avec le traité d’Amsterdam que les questions d’asile et d’immigration commencent à devenir de « vraies » politiques européennes, c’est-à-dire gérées par la Commission, le Conseil et le Parlement, sous le contrôle de la Cour de justice. Les Quinze États membres de l’époque y envisagent la mise en place d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » qui doit se traduire par une coopération dans les domaines de la libre circulation, les contrôles aux frontières extérieures, l’asile et l’immigration, la politique des visas. Il prévoit également dans ce but une coopération judiciaire en matière civile, et un renforcement de la coopération administrative. Il faut, au passage, souligner que le droit d’asile entre États membres pour les ressortissants de l’UE a été de facto supprimé, à la demande de Madrid, considérant que l’état de droit et les droits de l’homme sont respectés au sein de l’Union (la Belgique, ainsi que des organisations de défense des droits de l’homme, ne suit pas entièrement ce raisonnement). À la fin des années 1990, l’Europe lance une série d’actions dans les domaines du franchissement des frontières, de l’asile, des réfugiés et des personnes déplacées et de la politique d’immigration. Cela se traduit par :
- les normes et modalités pour effectuer les contrôles des personnes aux frontières extérieures, les règles relatives aux visas (liste des pays tiers soumis à l’obligation de visa, procédures et conditions de délivrance des visas, modèle type de visa, règles en matière de visa uniforme), et l’absence de contrôle pour le franchissement des frontières intérieures de l’UE ;
- la détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, les normes minimales régissant l’accueil des demandeurs d’asile, les normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, les normes minimales concernant la procédure d’octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les États membres ;
- la protection temporaire aux personnes déplacées ressortissantes de pays tiers et aux personnes qui ont besoin d’une protection internationale, les mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées ;
- les conditions d’entrée et de séjour, les procédures de délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée, le regroupement familial, l’immigration clandestine et le séjour irrégulier, y compris le rapatriement.
La mise en œuvre concrète de ces actions demeure particulièrement complexe, notamment car certains pays (Irlande, Royaume-Uni, Danemark) ont obtenu un statut dérogatoire pour la totalité ou certaines de ces mesures. Quoi qu’il en soit, deux programmes d’action sont adoptés : le premier lors du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le second lors du Conseil européen de Bruxelles les 4 et 5 novembre 2004 (programme quinquennal dit « de La Haye »).
Entre 1999 et 2004, se produit un événement qui pèsera sur l’évolution des travaux : les attentats terroristes de New York du 11 septembre 2001. Les travaux se poursuivront dans un contexte de plus en plus sensible à la menace terroriste internationale (attentats de Madrid en mars 2004, de Londres en juillet 2005).
Par ailleurs, l’un des résultats de la mise en place progressive d’une politique d’asile commune sera la forte diminution des demandes d’asile en Europe. Pour la seule année 2004, le nombre de demandes au sein de l’UE a chuté de 19 %, selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.

Agenda 2005-2010

Depuis fin 2004, les priorités politiques que poursuit l’Union via son programme de La Haye se déclinent en dix points, qui constituent l’agenda européen d’ici 2010. Ces priorités sont :
1. renforcer les droits fondamentaux et la citoyenneté
2. lutter contre le terrorisme
3. définir une approche équilibrée concernant la migration
4. mettre en place une procédure commune en matière d’asile
5. maximiser les retombées positives de l’immigration
6. élaborer une gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union
7. trouver un juste équilibre entre la protection de la vie privée et de la sécurité lors du partage d’informations
8. élaborer un concept stratégique concernant la criminalité organisée
9. garantir un véritable espace européen de justice
10. partager les responsabilités et veiller à la solidarité.
De telles priorités peuvent recouvrir des réalités concrètes très larges, sujettes à interprétations divergentes. C’est au politique qu’il reviendra de trouver les équilibres. Quoi qu’il en soit, si l’Europe tente tant bien que mal de poser les fondements d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration, d’harmoniser les contrôles aux frontières, de renforcer la coopération policière, force est de constater qu’aujourd’hui encore la coopération entre États membres demeure très partielle et lacunaire.

 

Aperçu des travaux législatifs européens dans le domaine de l’asile

Voici les principaux actes législatifs adoptés dans le domaine de l’asile et de l’immigration depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam :

En 2000
– création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile.

En 2001
– définition des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil
– reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement des ressortissants de pays tiers.

En 2002
– coopération administrative dans les domaines des frontières extérieures, des visas, de l’asile et de l’immigration
– établissement d’un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers.

En 2003
– établissement des critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers (règlement qui remplace la convention de Dublin)
– définition des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres.

En 2004
– institution d’un Fonds européen pour les réfugiés (2005-2010)
– définition des normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale (« protection subsidiaire »)
– titre de séjour délivré aux ressortissants de pays tiers qui sont victimes de la traite des êtres humains ou ont fait l’objet d’une aide à l’immigration clandestine et qui coopèrent avec les autorités compétentes
– organisation de vols communs pour l’éloignement, à partir du territoire de deux États membres ou plus, de ressortissants de pays tiers faisant l’objet de mesures d’éloignement sur le territoire de deux États membres ou plus.

En 2005
En septembre 2005, la Commission européenne a proposé un paquet de mesures dans le domaine de l’asile et de l’immigration afin, notamment :
– d’harmoniser les procédures d’expulsion des étrangers en situation irrégulière
– de soutenir la contribution des migrants au développement de leur pays d’origine
– de favoriser l’intégration des immigrés en situation régulière.


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