Fin janvier 2004 à Bruxelles, au Parlement européen, le Secrétaire général de l’ONU défendait les avantages d’une stratégie européenne en matière d’immigration. À quelques semaines d’intervalle, Patrick Dewael, ministre belge de l’Intérieur, publiait dans différents journaux une carte blanche sur l’immigration, une déclaration à mille lieues de l’ouverture prônée par Kofi Annan.
 
Rappelant que dans les années et les décennies à venir, l’immigration sera un des principaux terrains sur lesquels l’Union européenne élargie sera mise à l’épreuve, Kofi Annan 1 déclare : « Si les sociétés européennes relèvent le défi, l’immigration les rendra plus riches et plus fortes. Sinon, le prix à payer pourrait être un niveau de vie en baisse et des dissensions sociales ». Il ne fait aucun doute que les sociétés européennes ont besoin d’immigrants. Les Européens vivent plus longtemps qu’avant et ont moins d’enfants. Sans l’immigration, la population des pays de l’Union, bientôt au nombre de vingt-cinq, déclinera : d’environ 450 millions de personnes aujourd’hui, elle pourrait tomber à moins de 400 millions en 2050. « L’Europe n’est pas la seule à se trouver dans cette situation, rappelle Kofi Annan. Le Japon, la Fédération de Russie et la Corée du Sud, entre autres, courent le même danger : à l’avenir, ils pourraient manquer de main-d’œuvre pour faire tourner l’économie et assurer certains services, avec pour corollaire le marasme et la stagnation. » Beaucoup voient l’Europe comme un continent aux possibilités illimitées, où une nouvelle vie pourrait commencer. « Tous les pays ont le droit de décider s’ils souhaitent ou non accueillir les gens partis de chez eux de leur plein gré, concède le Secrétaire général de l’ONU. Mais les Européens auraient tort de fermer leurs portes. Non seulement cela nuirait, à long terme, à leur situation économique et sociale, mais cela amènerait de plus en plus de gens à essayer de pénétrer sur leur territoire par des moyens détournés, en demandant l’asile politique (ce qui aurait pour effet de surcharger un système censé protéger les réfugiés qui ont dû fuir la persécution), en s’adressant à des passeurs, ou encore en risquant leur vie dans des tentatives désespérées, dissimulées à bord de bateaux, de camions ou d’avions. »

Plaidoyer pour une Europe ouverte

L’immigration présente des enjeux pour tous les pays, et elle requiert une coopération internationale accrue. La Commission mondiale sur les migrations internationales, qui a été récemment créée, pourrait aider à élaborer des normes internationales et des politiques plus efficaces en matière de gestion de l’immigration ce qui serait dans l’intérêt de tous. « Tous ceux qui ont à cœur l’avenir de l’Europe et la dignité des êtres humains se doivent donc de s’élever contre la tendance qui consiste à attribuer à la présence des immigrés tous les maux dont souffre la société, conclut Kofi Annan. La grande majorité des immigrants sont travailleurs, courageux et déterminés. Ils ne cherchent pas à profiter du système, ils demandent seulement qu’on leur donne une chance, à eux et à leur famille. Ils ne sont pas des criminels ou des terroristes. Ils ne souhaitent pas vivre à part, mais s’intégrer sans perdre leur identité. »
Une Europe ouverte et capable de gérer l’immigration, ce sera une Europe plus juste, plus riche, plus forte, plus jeune. Une immigration qui enrichit le pays d’accueil, une immigration faite d’hommes et de femmes qui ne s’identifient plus à « la misère du monde », une immigration conçue comme une réponse nécessaire à nos problèmes de démographie, de dignité, d’emplois.

Dewael : une vision passéiste

Une vision du Secrétaire général de l’ONU à mille lieues de « l’appel » passéiste, frileux, voire empreint de néocolonialisme, sous couvert d’ouverture, louée par le ministre VLD de l’Intérieur, Patrick Dewael. Appel fondé sur des arguments qui se basent sur ce qu’il appelle des valeurs libérales progressistes faisant appel aux mérites des candidats à l’immigration. Prétention à la mise en place d’un système de migration contrôlée qui doit s’accompagner d’un renforcement des contrôles relatifs à l’entrée illégale, d’un meilleur accueil et d’une meilleure intégration dans nos sociétés occidentales. Pour monsieur Dewael qui aborde l’histoire par le petit bout de la lorgnette, ce qui pose actuellement problème ce sont la connaissance des langues, l’emploi et le logement. Sa proposition consiste donc à fixer un quota d’immigrés au sein de l’Union européenne qui pourrait accueillir, en fonction d’un équilibre entre le nombre d’actifs et d’inactifs, des candidats à l’immigration. Les conditions sont les suivantes : le candidat s’engage à suivre un cours de langue dans son pays d’origine et à se soumettre ensuite à un test linguistique (dans le pays d’origine par des examinateurs des pays de l’UE concernés). Le candidat doit recevoir une proposition d’emploi sur la base d’offres d’emploi du pays d’accueil concerné. Le pays d’origine prévoit l’accueil de ces migrants. Ils peuvent être accompagnés de leur conjoint et leurs enfants (repris dans le contingent des migrants légaux). Avantages présentés : il est mis fin aux formes souvent dégradantes d’immigration illégale par bateau et par camion. Les candidats sont préparés, connaissent la langue et savent qu’ils trouveront un logement et un emploi. Le pays d’accueil voit arriver des personnes motivées, met l’accent sur l’auto-développement et une forme d’engagement des migrants. Cet engagement est d’ailleurs mutuel, étant donné qu’une autorité garantira le bon accueil au niveau du logement et de l’emploi.

Un pavé qui a fait peu d’éclat

Les pistes proposées par le ministre visaient à lancer la discussion. Bien vite, cet essai fut enterré puisqu’aucun agenda politique n’a été fixé pour entamer une quelconque discussion au sein du gouvernement ! Il faut signaler que le document de 14 pages ne contenait en réalité qu’une seule page (la dernière), les autres pages justifiant les mesures prises en matière d’asile (rapatriement, centres fermés) et tout un chapitre abordant l’aide au développement. Ce qui n’a pas manqué de provoquer des remous au sein des ONG de développement. On ne peut renvoyer à la politique d’aide au développement comme à une alternative qui permettrait de fermer les frontières, pas plus qu’on ne peut conditionner l’aide aux contrôles des migrations.
Cette indigence de propositions et de réflexion a vite tari un débat dont le thème était pourtant bien posé : « les migrations ne sont pas un problème mais une solution ». Un titre seul ne suffit cependant pas à alimenter une politique et ce d’autant plus qu’au même moment, les prises de position du parti du ministre de l’Intérieur sur le droit de vote des non-Européens n’allaient guère dans le sens d’une reconnaissance des identités. Le débat est cependant plus que jamais urgent et nécessaire. Il est vrai qu’il est difficile d’aborder une politique d’immigration sur la législation actuelle sur le droit des étrangers en matière d’asile, d’accueil, de séjour et d’accès au travail qui ne permette pas de maîtriser la diversité des migrations auxquelles nous sommes confrontés. Cette situation conduit à reléguer une fraction importante de l’immigration dans l’illégalité, à la soumettre au pouvoir discrétionnaire du politique et de l’administration et à l’exposer à l’exploitation par des employeurs qui profitent de ces situations de détresse.

Des illégaux de plus en plus nombreux

À titre d’exemple, à défaut d’une réforme en profondeur de la législation actuelle, les campagnes de régularisation s’avèrent insuffisantes. Début 2003, le nombre d’étrangers vivant en Belgique dans la précarité ou l’illégalité est probablement aussi élevé qu’avant la campagne de régularisation de 2000–2003. Selon des sondages effectués par des associations travaillant avec des « sans-papiers », seulement la moitié des étrangers en situation irrégulière aurait fait appel aux mesures de la campagne de régularisation. Fin 2002, plus de 30 000 dossiers étaient en souffrance au Commissariat général pour les réfugiés et apatrides (chiffre du CGRA). Par ailleurs, des milliers de demandes de régularisation pour circonstances exceptionnelles sont introduites chaque mois sans aucune garantie quant à leur traitement. L’appréciation du caractère « exceptionnel » des circonstances admises relève de l’arbitraire de l’administration, ce qui engendre une grande insécurité juridique.
Il faut définir une nouvelle politique d’accueil et d’immigration qui prennent en compte de façon humaine, socialement justifiée et conforme aux droits humains, la diversité et la dimension mondiale des migrations d’aujourd’hui. On ne peut faire abstraction de la mobilité des personnes, des effets d’une mondialisation marquée par des logiques de guerre, de violences et d’accroissements des inégalités. Cette politique d’accueil et d’immigration ne peut être conçue en fonction des seuls intérêts et préoccupations de la Belgique et de l’Union européenne ; elle doit être cohérente avec les propositions et actions visant la situation dans les pays d’origine des migrants.

Des réformes s’imposent

Il faut une réforme structurelle de la politique d’accueil, d’immigration et d’asile dont la mise en œuvre devra nécessairement s’accompagner de mesures transitoires permettant à toutes les personnes impliquées depuis trois ans dans une procédure « précaire » (procédure d’asile, procédure art. 9, alinéa 3, procédure de regroupement familial dans le cas d’une demande de révision) d’être immédiatement inscrites dans le registre des étrangers avec un droit de séjour de durée illimitée.
De cette manière, les différents services et instances peuvent se dégager de leur arriéré considérable et disposer d’une marge suffisante pour un examen rapide des dossiers futurs. Les demandeurs d’asile qui seront régularisés de cette manière doivent toutefois conserver le droit d’être reconnus comme réfugiés. Il est nécessaire de procéder à une révision et actualisation fondamentale de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers.
Mais ces propositions sont loin de connaître une réalisation concrète. Le gouvernement semble de plus en plus paralysé devant cette question qu’il réduit à une arithmétique simpliste : augmentation des expulsions, diminution du nombre de demandeurs d’asiles. Se voilant ainsi la face sur le fait que le durcissement de sa politique a pour conséquence l’augmentation de cette immigration illégale que, par ailleurs, il dénonce…
À défaut d’attendre que Kofi Annan accepte de devenir ministre belge de l’Intérieur, il est urgent que le gouvernement rouvre les yeux sur la réalité : celle des Iraniens condamnés à une mort civile en Belgique alors que l’on sait qu’ils ne peuvent être expulsés, celle des Africains condamnés à errer dans la zone de transit de l’aéroport de Zaventem alors qu’ils furent libérés de cette zone par le pouvoir judiciaire, celle de ces milliers de personnes qui, depuis plus de 4 ans, attendent une réponse de l’État belge à leur demande d’asile… et la liste est longue de ces paralysies.
À force de silence, de revendications et d’enfermement, c’est un discours de peur et de soupçon que l’on suscite. Cette peur qui, les sondages le démontrent, fait le lit de tous les extrémismes.
Des statuts à préciser

Il faut distinguer et définir, dans la loi, des statuts d’accueil pour raisons humanitaires et des statuts d’immigration afin de reconnaître la diversité des situations et d’objectiver au maximum la délivrance d’un titre de séjour. On devra aussi préciser les situations dans lesquelles l’octroi du droit de séjour est temporaire ou de durée illimitée et les conditions d’un passage d’un statut temporaire à un droit de séjour de durée illimitée. En matière d’accueil et d’immigration, trois types de statuts doivent être précisés :

1. Statuts d’immigration de durée illimitée (travail, regroupement familial, cohabitation, liens sociaux déterminants avec la Belgique)
Les statuts d’immigration de durée illimitée supposent une immigration organisée et impliquent que les bénéficiaires obtiennent une autorisation de séjour préalablement à leur arrivée en Belgique. Si ce n’est pas le cas, il faut passer par les statuts d’accueil.
Le critère « attaches durables » (statut d’accueil) et le critère « liens sociaux déterminants avec la Belgique » (statut d’immigration) se réfèrent à des conditions d’appréciations similaires ; mais dans le second cas, ces conditions sont vérifiées avant la venue en Belgique.
Les conditions à réunir pour justifier l’existence de liens sociaux déterminants avec la Belgique sont évidemment plus larges que celles fixées par les dispositions légales relatives au droit au regroupement familial ou à la cohabitation.

2. Statuts d’immigration temporaire (étudiants, stagiaires, travail temporaire)
Il existe déjà une réglementation qui devrait être activée.

3. Statuts d’accueil pour raisons humanitaires (victimes de la traite des êtres humains, mineurs non accompagnés, procédure trop longue, maladie grave, situation de détresse...)
La « situation de détresse » vise des circonstances dans lesquelles l’octroi d’une autorisation de séjour constitue la seule solution possible.
Les statuts d’accueil permettent, selon les cas, soit un accueil de courte durée (3 mois), soit un accueil de plus de 3 mois pouvant conduire, le cas échéant, à un droit de séjour de durée illimitée. Les personnes ayant besoin d’un accueil de courte durée (mineurs non accompagnés, malades, victimes de la traite des êtres humains, inéloignables pour raisons administratives) qui se trouvent sur le territoire ou se présentent à la frontière sans les documents requis, doivent pouvoir obtenir une autorisation de séjour de 3 mois.
L’appréciation des critères « attaches durables », « situations de détresse », « maladies graves » doit être confiée, en premier ressort, à un département spécifique au sein d’une administration et sous contrôle ministériel. La décision sera rendue en accord avec les principes généraux des droits de la défense (audition, assistance, transparence, motivation). Si au terme d’un délai de six mois aucune décision n’est prise, le demandeur doit être inscrit dans le registre des étrangers, avec délivrance d’une attestation d’immatriculation.
La décision devra, dans tous les cas, pouvoir faire l’objet d’un recours devant une juridiction indépendante composée d’un magistrat, d’un avocat et d’un représentant du secteur associatif, avec compétence décisionnelle. Ce recours devra être exercé dans les 15 jours ; l’attestation d’immatriculation sera prorogée pendant la durée du recours.
La création d’un tribunal administratif spécifique pour le contentieux « étrangers » apparaît nécessaire. Ce tribunal serait composé de plusieurs sections chargées d’examiner les recours introduits contre les décisions prises par l’administration dans l’octroi, respectivement de statuts d’asile, de statuts d’immigration, de statuts d’immigration temporaire ou de statuts d’accueil pour raisons humanitaires.
Un séjour de durée illimitée doit être accordé à toute personne qui se trouve depuis trois ans sur le territoire avec un statut légal précaire ou temporaire (sauf pour les personnes relevant spécifiquement d’un statut d’immigration temporaire).
Indépendamment du statut auquel pourrait prétendre une personne, il convient aussi de définir les droits élémentaires dont doit bénéficier toute personne en séjour illégal en Belgique. Il est vital et justifié que toute personne en séjour illégal dispose d’un droit élémentaire à l’alimentation, au logement, à l’enseignement et aux soins médicaux aussi longtemps qu’elle demeure sur le territoire belge. Garantir un minimum de sécurité d’existence à ces personnes relève de la responsabilité de l’État fédéral.

V.O.

Occupation des travailleurs étrangers

En matière d’immigration du travail, la réglementation actuelle sur l’occupation des travailleurs étrangers permet l’octroi de permis de travail et autorise les employeurs à recruter à l’étranger s’il n’y a pas de main-d’œuvre disponible sur le marché du travail disposant des qualifications requises.
L’immigration pour raisons économiques est régulée dans le cadre d’une concertation tripartite (employeurs, syndicats et pouvoirs publics) et fait suite à une demande concrète des employeurs lorsque celle-ci est justifiée par une pénurie de main-d’œuvre. Il s’agit d’une immigration sélective garantissant l’emploi des travailleurs candidats à l’émigration.
D’autres systèmes, tels que le contingentement et/ou l’attribution de « green cards », ne représentent pas une alternative souhaitable, considérant qu’alors les travailleurs étrangers seraient admis au séjour pour une durée déterminée ou indéterminée sans aucune garantie de trouver un emploi.
Ces dernières années, la demande patronale vise essentiellement des travailleurs hautement qualifiés ; cette situation peut changer à l’avenir en fonction notamment de l’évolution démographique et des évolutions sur le marché de l’emploi (taux de croissance économique, taux d’activité, etc.). Dans cette hypothèse, il sera possible de recourir à l’immigration de travail. Il faudra garantir l’égalité de traitement des travailleurs notamment par la négociation de conventions avec les pays d’émigration pour permettre le transfert des droits sociaux acquis et s’assurer que l’émigration est aussi à l’avantage des pays d’origine.

La Belgique prise en défaut

À cet effet, il convient que la Belgique ratifie la convention n° 158 des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leurs familles (18/12/1990). Cette convention ne fixe pas seulement les droits des travailleurs migrants légaux et de leurs familles, mais définit également des droits élémentaires pour les travailleurs migrants en situation illégale. Elle invite aussi les États à prendre les mesures adéquates pour lutter contre l’immigration illégale et à envisager des possibilités de régularisation de la situation de ces travailleurs.
Il appartient aux pouvoirs publics et aux interlocuteurs sociaux d’examiner la réalité économique et sociale de l’occupation illégale de main-d’œuvre étrangère, à la fois pour lutter contre ce type d’exploitation et pour envisager les moyens d’insertion de ces travailleurs dans l’économie formelle.
Indépendamment de la situation du marché du travail, les personnes qui disposent d’un droit de séjour même temporaire dans l’attente d’une décision définitive doivent avoir accès à un emploi régulier. Dans ce cas, le droit au séjour ouvre le droit au travail. Ainsi, un séjour de plus de 6 mois dans une procédure de demande d’accueil ou d’asile doit ouvrir le droit au travail.
Le permis de travail est accordé à la demande du travailleur sur vérification de son document de séjour et est valable pour n’importe quel employeur aussi longtemps que le séjour demeure régulier.

V. O.



1 Source : Le Monde du 29 janvier 2004.
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