À en croire les dirigeants européens, Frontex, l’agence de surveillance des frontières extérieures de l’Union européenne, constitue la panacée pour éviter la répétition de drames humains, comme celui de Lampedusa en octobre dernier. Pourtant, une analyse sérieuse de la situation démontre que la mission première de cette agence n’est pas de secourir les migrants, mais plutôt de leur interdire l’accès au Vieux Continent. Dotée de budgets pharaoniques et d’un véritable arsenal militaire, Frontex dispose des pleins pouvoirs pour faire la guerre à un ennemi que l’Union européenne s’invente. Décryptage.


Le 3 octobre 2013, plus de 300 personnes migrantes périssent au large de Lampedusa. Elles sont somaliennes et érythréennes pour la plupart. Les survivants racontent que l’embarcation de fortune a cédé à cause du surnombre de passagers. Leurs appels au secours ont été entendus trop tard par la garde côtière italienne. La semaine suivante, 50 personnes, dont une dizaine d’enfants, perdent la vie au sud de Malte. 200 autres passagers seront alors recueillis par des navires maltais et italiens. En réponse à ces tragédies humaines, le Conseil européen des 24 et 25 octobre s’est dit « profondément attristé » et s’est prononcé en faveur du renforcement des activités de l’agence de surveillance des frontières extérieures, Frontex, en Méditerranée, le long des frontières du sud-est de l’Union européenne (UE). Cette agence, dont la finalité première est de surveiller les frontières extérieures pour prévenir l’immigration dite « clandestine », peut-elle réellement endosser aussi le rôle de sauveteur de migrants en détresse ? Au vu de son objectif, du contexte dans lequel elle a été créée et de l’évolution qu’elle connaît, cela semble peu probable... Analyse.

Une lutte acharnée contre l’immigration

Les drames tels que ceux qu’ont connus Lampedusa et Malte au cours du mois d’octobre dernier ne sont pas attribuables uniquement à de la malchance. Il existe en effet un parallèle édifiant entre l’augmentation des morts aux frontières de l’Europe et l’évolution de la politique migratoire de l’Union.
Bref rappel historique :  en 1993, le contrôle des frontières internes disparaît au sein de l’espace Schengen, afin de « concilier les exigences de la mobilité des individus [européens] avec la nécessité de contrôler le crime international et de réduire l’immigration » 1.
Dès 1999, les États membres décident de mettre en place une politique commune en matière d’asile et de migration. L’objectif du renforcement des contrôles aux frontières extérieures devient rapidement une priorité et, en 2002, au sommet de Séville, la nécessité de lutter contre l’immigration dite « clandestine » est affirmée. Pour y parvenir, la contribution des pays tiers est déjà sollicitée.
À partir de ce moment, l’aide au développement est utilisée par l’UE comme un moyen d’inciter les États tiers à contribuer à cette politique. Ces derniers sont soumis aux pressions européennes pour qu’ils s’engagent à réadmettre sur leur territoire non seulement leurs ressortissants interpellés en situation irrégulière en Europe, mais également tous les migrants ayant transité via leur territoire. Certains pays céderont rapidement et signeront des accords de réadmission, d’autres non. Pour ceux-ci, s’engageront alors des négociations sans fin autour des contrôles migratoires. Au final, la plupart des États limitrophes de l’Europe ont répondu favorablement à sa demande de renforcer les contrôles à leurs propres frontières, devenant de fait les sous-traitants du Vieux Continent en matière migratoire.
Sous prétexte d’un risque d’invasion migratoire, l’UE déploie un dispositif policier sans précédent pour surveiller ses frontières extérieures et se protéger contre l’accès à son territoire des ressortissants de pays tiers. C’est dans ce contexte qu’est créée, en 2004, Frontex, l’agence pour la coopération aux frontières extérieures de l’Union européenne 2. Basée à Varsovie, elle devient opérationnelle l’année suivante.
Cette structure communautaire est le fruit d’un compromis entre les tenants de la création d’un Corps européen de gardes-frontières et les États membres soucieux de préserver leur souveraineté nationale. Si les États restent responsables du contrôle et de la surveillance des frontières et mettent à disposition de l’agence personnels et moyens matériels, Frontex est dans le même temps dotée d’une personnalité juridique et compétente, entre autres, pour initier et coordonner différents types d’opérations de surveillance aux frontières maritimes, terrestres et aériennes.

l’UE déploie un dispositif policier sans précédent pour surveiller ses frontières extérieures

Ses missions

L’objectif officiel de Frontex est de renforcer la surveillance du franchissement des frontières extérieures de l’Union. Par le biais de ses « analyses de risques », l’agence tente d’identifier les routes migratoires et les moyens nécessaires au tarissement des arrivées. Pour convaincre les États membres de l’utilité du déploiement de missions dans des zones considérées comme sensibles en termes de « risque migratoire », elle y mène des projets pilotes et opérations expérimentales qui visent à obtenir les renseignements nécessaires.
Une fois les États convaincus, Frontex initie et coordonne alors les opérations conjointes pour des durées limitées et reconductibles. Elles se déroulent aux portes de l’UE, en mer, sur terre et dans les aéroports. Les opérations maritimes se concentrent sur les îles Canaries, Lampedusa, Malte et les îles grecques de la mer Égée. Certaines de ses opérations se sont même déroulées au-delà du territoire européen, au sein d’États tiers. Les États membres ont organisé des patrouilles communes et, en vertu d’accords bilatéraux conclus avec les pays de départs, ont offert un espace à l’agence pour passer outre le droit international et coordonner des opérations dans les eaux territoriales de pays tiers : c’était le cas en Mauritanie, au Sénégal et au Cap Vert en 2006. Les opérations aux frontières terrestres visent, quant à elles, à rassurer l’UE sur la capacité des nouveaux États, surtout à l’Est, à faire face au défi de surveillance et de contrôle de leurs frontières.
L’agence a encore pour tâche d’organiser des vols charters, par lesquels elle procède au renvoi forcé groupé de personnes au départ de plusieurs États membres. Ces opérations ont considérablement augmenté ces dernières années 3.

L’externalisation du contrôle migratoire

Frontex n’est pas qu’un simple organe en charge de la surveillance des frontières, comme la description formelle de ses tâches pourrait le laisser sous-entendre. Aux mains des États membres, elle constitue un moyen pour légitimer davantage l’action de l’Union aux frontières en poursuivant une logique d’externalisation des contrôles migratoires, souvent à la limite du droit. Ce processus consiste à rendre les États situés à la frontière de l’Europe (Maroc, Libye, Tunisie...) responsables du contrôle des personnes qui cherchent à migrer vers le Vieux Continent 4. Les partenariats conclus visent à faire en sorte que les frontières de ces États soient plus hermétiques et que les migrants ne puissent plus partir pour rejoindre l’Europe.
L’agence s’est ainsi vue dotée de la possibilité de « coopérer avec les autorités de pays tiers compétentes », pour mettre en place, avec eux, des opérations de retour et de surveillance. Cela se fait notamment par la conclusion d’ « accords de travail ». Diverses collaborations sont possibles, telles que l’invitation de représentants d’État tiers à participer à des opérations conjointes, l’envoi d’agents européens dans les pays tiers pour retenir « à la source » les migrants supposés inaptes à utiliser les voies légales de migration, ou encore le financement et lancement de projets d’assistance technique dans les pays tiers. Outre des partenariats officiels, il arrive à Frontex de préférer des collaborations informelles.

Quels sont ses moyens ?

Le budget de Frontex est en constante augmentation depuis sa création. L’agence disposait de 6,3 millions € en 2005. En 2007, son budget se chiffrait à 42 millions et a atteint 118 millions en 2011, en réaction aux départs de nombreux migrants depuis les côtes libyenne et tunisienne lors du printemps arabe. 85,7 millions € étaient prévus pour 2013. Ils seront revus à la hausse suite à un nouveau renforcement de ses moyens.
Par ailleurs, les États membres mettent à la disposition de Frontex des moyens humains et matériels, tels que des avions, navires, hélicoptères, radars mobiles, caméras thermiques… Cet arsenal technologique fait de l’agence une véritable force militaire de dissuasion.

Aucune garantie pour les droits de l’Homme

Les atteintes aux droits fondamentaux des migrants aux frontières sont mises en évidence par de nombreux témoignages de migrants. Sur la base de ceux-ci et des dispositions régissant le fonctionnement de l’agence, de plus en plus d’acteurs (comme le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le médiateur européen, le Conseil de l’Europe et de nombreuses ONG) questionnent la compatibilité des actions de Frontex avec le respect des droits fondamentaux.
Au-delà de la question de savoir si les agents de ses équipes respectent eux-mêmes les droits fondamentaux, c’est le contexte même des opérations conjointes organisées et coordonnées par l’agence qui pose problème. La protection des droits fondamentaux est bien affichée comme un objectif et Frontex s’est même dotée d’une stratégie en matière de droits fondamentaux. Mais la réalité est toute autre : ni le droit d’asile ni le principe de non-refoulement 5 ne sont garantis aux frontières européennes, où ces opérations s’organisent. C’est le cas à la frontière entre la Grèce et la Turquie, où des migrants sont refoulés vers la Turquie par les autorités grecques sans que leur demande de protection internationale n’ait été examinée. Les migrants interpellés sont alors placés dans des centres fermés dont les conditions de détention inhumaines ont déjà été dénoncées à moultes reprises. En toute connaissance de cause, Frontex coordonne, sur cette frontière, de nombreuses opérations, cautionnant ainsi les agissements des autorités grecques.
Les témoignages de migrants expulsés par charter font, en outre, état de violences, d’insultes et d’humiliations, difficilement conciliables avec l’interdiction de traitements inhumains et dégradants. Autre principe violé : celui de la non-discrimination puisque les migrants sont souvent directement ciblés en fonction de leur nationalité ou de leur provenance au cours des opérations menées dans les aéroports.
En coopérant avec des États où les violations des droits de l’Homme et des migrants sont notoirement connues, l’Europe approuve les traitements inacceptables que ces pays réservent aux migrants.

Un fonctionnement opaque

Les conditions dans lesquelles se déroulent les opérations que l’agence coordonne les rendent particulièrement hermétiques aux regards extérieurs. Le manque de transparence est un trait caractéristique du fonctionnement de Frontex. L’accès aux informations sur ses activités réelles est très restreint, les plans opérationnels détaillant les opérations ne sont pas publics et aucun contrôle indépendant ne permet d’évaluer les conséquences de ses activités sur le respect des droits fondamentaux.
Le même constat peut être posé en ce qui concerne les relations de coopération que l’agence entretient avec les États tiers. Ses « accords de travail » avec les pays tiers sont réputés « techniques » et échappent ainsi au cadre formel de la politique de coopération de l’UE et, par conséquent, à toute forme de contrôle démocratique, notamment du Parlement européen. Pourtant, ces accords ne sont pas sans incidence politique puisqu’ils prévoient la présence de gardes-frontières jusque dans les eaux territoriales de pays non européens…
Il n’est aujourd’hui plus acceptable de se contenter de présumer le respect de la légalité des opérations de Frontex et de son fonctionnement en se basant sur les déclarations de principes de l’agence ou sur l’affirmation de respect des droits fondamentaux contenue dans le préambule du Règlement qui l’institue. Nombre de rapports le constatent : les activités menées par l’agence exposent les migrants à un risque sérieux de violation de leurs droits 6. En dépit de cela, la Belgique participe à plusieurs opérations de surveillance et de retour coordonnées par Frontex 7. Et beaucoup de questions restent sans réponse, comme celle des responsabilités engagées en cas de violations de droits fondamentaux.

Les activités menées par Frontex exposent les migrants à un risque sérieux de violation de leurs droits.

Dilution des responsabilités

Si les activités de Frontex se déroulent dans un contexte de nombreuses violations des droits des migrants, il n’est toutefois pas évident d’engager sa responsabilité. Celle-ci continue en effet d’être présentée comme une agence de coordination, et ce, malgré l’amendement de son mandat en octobre 2011, qui lui donne encore plus d’autonomie. Bien que l’agence ait le contrôle des opérations, la responsabilité d’éventuels dysfonctionnements est renvoyée sur les fonctionnaires nationaux participant aux opérations, sur les États membres et même sur les États tiers. Or, aucune procédure ne permet d’assurer que ces différents acteurs respectent les obligations découlant de la Charte européenne des droits fondamentaux, du Code frontières Schengen ou d’autres instruments de protection des droits. Et aucun mécanisme spécifique de plainte n’est prévu pour que les victimes puissent être dédommagées. Cette absence de clarification aboutit, dans les faits, à une impunité totale de Frontex.
En mer, les migrants paient un lourd tribut au manque de clarification des responsabilités. Bien qu’obligés de porter assistance en mer en vertu du droit international de la mer, les marins et capitaines de navires sont de plus en plus réticents à aider des personnes en situation de détresse par peur des conséquences directes sur leur travail ainsi que des représailles financières voire juridiques à leur encontre 8. Cette situation est étayée par des rapports de terrain, en particulier ceux de Migreurop 9 et ceux de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne 10.

Frontex ne sauve pas des vies

La priorité du sauvetage en mer, reconnue par les conventions internationales, passe au second plan face au contrôle militarisé des frontières. Le renforcement des opérations de Frontex pour réduire les drames en mer ne convainc dès lors pas. Cela risque, au contraire de ce qui est annoncé publiquement aujourd’hui, de rendre les routes migratoires encore plus périlleuses et de multiplier les décès aux portes de l’Europe.
L’augmentation des moyens de l’agence ne mène pas à une diminution des morts. Ainsi, en 2005, année où Frontex est devenue opérationnelle, 922 morts ont été recensés aux frontières. En 2007, malgré une augmentation significative de son budget, 1786 personnes trouveront la mort. Lorsque deux ans plus tard, elle conclut un accord de partenariat avec l’ex-dictateur libyen, Mouammar Kadhafi, sur la constitution de patrouilles conjointes avec des garde-côtes libyens, 1439 nouveaux décès sont à déplorer  11.
Au vu du manque de clarté du mandat de l’agence en matière de sauvetage, il est impossible de savoir si les équipes de Frontex ont déjà véritablement sauvé des vies, ou si elles se sont contentées de signaler aux autorités les plus proches des embarcations en détresse.
Pour que la Méditerranée cesse d’être un cimetière à ciel ouvert 12, c’est au paradigme de la fermeture des frontières et de la lutte contre l’immigration dite « clandestine » que l’on doit s’attaquer pour trois raisons majeures.
D’abord, cette politique est vouée à l’échec parce que l’humanité a, de tout temps, fait l’expérience de la migration. Vouloir y mettre un terme est donc absurde. Le durcissement des législations ne mène pas à la réduction des migrations, mais seulement à celle des canaux d’immigration légaux. L’augmentation des migrations dites « illégales » s’ensuit inévitablement et l’idée selon laquelle les sans-papiers sont également sans droit devient, petit à petit, une banalité.
Ensuite, le droit d’émigrer est un droit fondamental et, à ce titre, est consacré par la Déclaration universelle des droits de l’Homme. Nos États se sont engagés à le respecter.
 Enfin, une partie des citoyens du monde jouit déjà de la possibilité de franchir de nombreuses frontières sans difficulté. En priver le reste de la population mondiale est difficilement justifiable et renforce le rapport de domination qu’imposent les pays dits industrialisés aux autres.
Une réforme profonde de notre politique migratoire est dès lors indispensable. Une politique d’ouverture, avec pour ligne de mire la liberté de circulation des personnes, est la voie à privilégier aujourd’hui. Les migrations sont bénéfiques et indispensables à nos sociétés occidentales pour de multiples raisons, éthiques, culturelles et aussi économiques. En effet, au vu de leur structure d’âge, elles constituent un atout pour le devenir de nos systèmes de protection sociale et seront indispensables pour faire face au vieillissement de la population européenne. La liberté de circulation de tous, en tant qu’outil de changement social, doit donc être revendiquée, pour un modèle de société plus équitable.

Co-écrit par Caroline Intrand



1. A. Morice, « Chronologie critique des politiques migratoires européennes », www.migreurop.org (8 juillet 2003).
2. Règlement du (CE) n° 2007/2004 DU CONSEIL (26 octobre 2004)portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, J.O., L 349 du 25 novembre2004, p. 1.
3. 2110 personnes éloignées en 2010, contre 428 en 2007.
4. À cet égard, il est important de préciser que la sous-traitance du contrôle migratoire contrevient notamment à l’article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme qui stipule que « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien (...) ».
5. L’obligation de non-refoulement est inscrite dans la Convention de Genève.
6. Human Rights Watch, « The EU’s dirty hands : Frontex Involvement in the ill-treatment of migrants detainees in Greece », septembre 2011 ; European Ombudsman, « Draft recommandation of the European Ombudsman in his inquiry into complaint OI/5/2012/BEH-MHZ against the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders (Frontex) », 9 avril 2013; Commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, « Frontex : responsabilités en matière de droits de l’Homme », Doc. 13161, 8 avril 2001 ; Parlement européen, « Implementation of EU Charter of Fundamental Rights and its impact on EU Home Affairs Agencie s», 2011.
7. Neptune en Hongrie, Indalo en Espagne, Focal Point Sea en Grèce, Joint Operation Hermes en Italie et en Sicile, Joint Operation Poseidon en Grèce notamment (interpellation de Mme Zoé Genot à la Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration, à l’Intégration sociale et à la Lutte contre la pauvreté, adjointe à la ministre de la Justice sur « les missions de l’agence Frontex » (n° 96), Réunion du 2 juillet 2013 (CRIV 53 – COM 0788).
8. En juillet 2004, le capitaine et l’officier en second du navire de l’ONG allemande Cap Anamur ainsi que le président de l’organisation furent arrêtés pour avoir porté secours à 37 personnes, et le bateau a été mis sous séquestre. En août 2007, sept pêcheurs tunisiens qui avaient sauvé 44 migrants naufragés ont été poursuivis en justice et détenus en prison par les autorités italiennes. Leur bateau a aussi été mis sous séquestre. La relaxe des hommes d’équipage a été prononcée le 18 novembre 2009.
9. Migreurop, « Rapport annuel 2011 : Aux bords de l’Europe, l’externalisation des contrôles migratoires. Deuxième Partie - Les « passagers clandestins » dans les ports et en mer »,
http://www.migreurop.org/article2049.html.
10. Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, « Fundamental rights at Europe’s southern sea borders », mars 2013
http://fra.europa.eu/en/publication/2013/fundamental-rights-europes-southern-sea-borders.
11. Les chiffres des morts en mer sont issus du recensement effectué par l’ONG UNITED à partir d’articles de presse et d’informations officielles. À ces chiffres doivent s’ajouter tous les décès qui n’ont laissé aucune trace.
12. Les drames de Lampedusa et de Malte se rajoutent à la longue liste de plus des 17000 décès recensés depuis 1993 dans la Méditerranée par l’ONG UNITED.
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