Il n’est vraiment plus possible d’ignorer que notre population vieillit, chez nous, comme dans toute l’Europe de l’Ouest ou de l’Est. Le nombre d’enfants qui naissent est insuffisant pour assurer la relève et nous vivons de plus en plus vieux. En Belgique, comme ailleurs, on a commencé à se soucier des conséquences de cette situation. C’est ainsi qu’une loi de fin 1996 a réduit le montant des pensions futures, qu’un début de réserve a été constitué par la création d’un « Fonds argenté », que les gouvernements Dehaene et Verhofstadt ont réduit la dette publique, et que le « Pacte des générations » de fin 2005 a pour but d’allonger la durée effective des carrières et de freiner l’accès aux prépensions. En soins de santé aussi des bonis budgétaires sont mis de côté.

 Se préparer aux conséquences du vieillissement, c’est bien, mais est-il sage de si peu se soucier du vieillissement lui-même ? Deux aspects de la politique suivie jusqu’à présent m’inquiètent : d’une part, la résignation devant l’évolution démographique et, de l’autre, l’absence de vision sur l’avenir des pensions elles-mêmes. La façon dont se répartira notre population entre jeunes et vieux, actifs et retraités dépend de trois facteurs : l’allongement de la durée de vie, le nombre d’enfants auxquels les couples voudront donner naissance, et l’immigration. Pour ce qui est de la durée de vie, la médecine s’en occupe comme toutes celles et tous ceux qui prennent soin des aînés. Mais par contre, il apparaît qu’on se soucie trop peu de faciliter la vie des jeunes couples qui aimeraient accueillir plus d’enfants alors qu’il est souhaitable que les femmes aient aussi une profession. Tout comme rien de significatif n’a été entrepris pour assurer une pension décente aux femmes qui interrompent leur carrière pour donner la vie et se consacrer à leurs enfants en bas âge. Des exemples de l’étranger, notamment la France, montrent qu’il est possible d’améliorer le taux de fécondité sans ambitionner pour cela d’en revenir aux familles très nombreuses du XIXe siècle. D’ailleurs, la Commission européenne invite les États membres à s’engager plus franchement dans les mesures favorisant la natalité. Quant à la politique d’immigration, le moins qu’on puisse en dire est qu’elle est devenue en Belgique bien timide. Dans la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, nous avons fait massivement appel à la main-d’œuvre italienne pour extraire de nos mines le charbon nécessaire à nos industries ; ensuite, pour faire tourner nos usines, nous avons recruté jusqu’en 1974 des dizaines de milliers de Marocains et de Turcs. Depuis lors, nos gouvernements s’efforcent de limiter l’accueil des étrangers en appliquant de façon restrictive le droit d’asile et en choisissant parmi les candidats à l’immigration ceux qui sont vraiment indispensables à quelques secteurs d’activité.
Bien sûr, le chômage qui accable plusieurs de nos régions justifie une certaine prudence. Mais pour ce qui est du droit d’asile, humainement, nous n’avons pas le droit d’être insensibles aux détresses de ceux qui, pour assurer leur survie, n’ont d’autre choix que de quitter leur pays. Quant à l’immigration « choisie » est-elle négociée avec le pays d’origine ? Plutôt que de se borner à mettre en œuvre un filtrage rigoureux (et intéressé) ne vaudrait-il pas mieux pour notre démographie consentir à une immigration plus souple ? Il y a des leçons à tirer du dynamisme des pays qui comme les États-Unis, l’Australie et, plus près de chez nous, l’Espagne, ont mis en œuvre une politique plus ouverte.

Échec du libéralisme compassionnel

Les assurances commerciales et les banques mènent une campagne publicitaire intense pour faire comprendre à nos concitoyens qu’ils seront réduits à une quasi-pauvreté au moment de leur pension s’ils ne s’empressent pas de conclure des contrats d’assurance-vie ou d’épargne-pension. Elles en font miroiter les alléchants avantages fiscaux. Ce jeu normal en économie libérale devient indécent lorsque des placards dans les journaux prédisent la misère à ceux qui parviennent tout juste à nouer les deux bouts et ne peuvent dégager les moyens de se constituer une pension complémentaire.
Il est cependant hélas vrai que nos pensions légales dites du premier pilier sont actuellement maigrichonnes (en 2006, moyenne générale 962 euros par mois). Le ministre Vandenbroecke qui gérait les pensions dans le premier gouvernement Verhofstadt de 1999 à 2003 a cru trouver la solution en soutenant le développement de pensions complémentaires par le biais de conventions collectives conclues par secteur d’activité. Il encourageait en outre une solidarité au sein des entreprises à l’égard de ceux qui seraient touchés par la maladie ou le chômage. Ces accords n’étaient plus limités par la norme salariale qui, antérieurement, s’appliquait à de tels avantages. Dans ces conditions, des centrales syndicales pouvaient négocier un intéressant complément à la rémunération de leurs affiliés.
Et effectivement, dans un premier temps, on a pu observer la conclusion de tels accords dans quelques commissions paritaires. Depuis lors, le mouvement s’est ralenti. On peut estimer que 50 % de la main-d’œuvre actuellement active bénéficieront d’une assurance-groupe ou d’un fonds de pension. Mais on constate que le patronat modifie son approche de ce qu’il est convenu d’appeler le deuxième pilier de pension. Antérieurement, les assurances–groupes comportaient surtout un engagement de résultat (par exemple, une pension de 65 % du salaire moyen des cinq dernières années d’activité en cas de carrière complète). Maintenant, la tendance patronale est de préférer un engagement sous forme de contribution annuelle (par exemple, 2 % du salaire qui seront capitalisés jusqu’à la retraite). Dans ce dernier cas, la valeur de la pension complémentaire dépendra de l’évolution de l’inflation et du marché des capitaux. Même si la loi impose un rendement minimum du capital, l’incertitude à terme subsiste. Or les assureurs et les banquiers demandent une réduction de ce rendement garanti ou même sa suppression… Ceci confirme l’importance du premier pilier légal.
Par ailleurs, une forte proportion des travailleurs ne bénéficiera pas d’une pension complémentaire parce que leurs employeurs ne peuvent les financer. En outre, on constate de grandes inégalités entre les secteurs. Les industries du pétrole ou de la chimie peuvent être plus généreuses que celles du textile ou du bois. La majorité des travailleurs du non marchand, eux, n’auront rien du tout. Lorsqu’il s’agit d’assurances-groupes par entreprise (et non par convention collective de secteur), les cadres sont souvent privilégiés. Des chercheurs ont établi que 85 % des avantages fiscaux consentis à ce deuxième pilier seraient en fait octroyés aux deux déciles supérieurs des revenus. On cumule donc les inégalités.
Reconnaissons toutefois qu’en même temps qu’il favorisait la capitalisation individuelle, le gouvernement Verhofstadt, en sa deuxième période (2003-2007), a relevé les minima et a porté la Grapa (Garantie de revenus aux personnes âgées) au niveau du seuil de pauvreté (60 % du revenu médian soit 812 euros par mois pour un isolé). Cette politique a été qualifiée de « libéralisme compassionnel ». En bref, il s’agit d’octroyer des avantages complémentaires aux mieux lotis et à consentir le minimum vital aux autres. L’échec de ce libéralisme compassionnel réside aussi dans le peu d’expansion du 2e pilier et dans la substitution du système des contributions convenues à celui des résultats précis.

Pour un pacte des pensions

Constatant que les pensions complémentaires qu’elles soient du deuxième ou du troisième pilier ne protègent qu’une moitié de la population, il devient urgent de se soucier de la pension du premier pilier qui est celle de tous. Tous les partis politiques ont prévu dans leur programme une augmentation des pensions. À brève échéance, c’est-à-dire au cours de la présente législature, il faudra relever les pensions les plus basses qui sont les plus anciennes et rétablir la liaison au bien-être, c’est-à-dire à l’évolution des salaires. Ces mesures d’urgence ne résoudront pas le problème à long terme du niveau moyen trop faible de la pension légale des salariés et des indépendants. Soulignons au passage que si la pension des agents statutaires des services publics est satisfaisante, la situation des futurs retraités agents contractuels, qui sont nombreux dans les pouvoirs locaux, est la même que celle des salariés du régime général et pose donc problème également.
Le premier pilier présente l’avantage d’être solidaire. En effet, les cotisations sont perçues sur la totalité du salaire tandis que les pensions sont calculées en tenant compte d’un plafond. En outre, sous condition de 2/3 d’une carrière complète des minima sont prévus. La question est de savoir finalement quel niveau de pension le pays entend assurer à ses retraités. Quel rapport doit exister entre la pension légale (premier pilier) et le revenu de l’activité professionnelle ? Quel résultat veut-on atteindre et comment ?
Deux évolutions ont diminué le caractère assurantiel du premier pilier en réduisant progressivement l’écart entre les pensions modestes et les plus élevées. D’une part, et c’était heureux, les minima ont été progressivement relevés. D’autre part, chez les salariés, on constate une croissance de la part du salaire qui ne donne pas droit à une pension parce que supérieure au plafond alors que la cotisation est perçue sur l’ensemble du salaire. Veut-on, oui ou non, s’acheminer ainsi vers une pension de base unique ? Il importe de le savoir. D’autre part, comme chacun s’accorde sur la nécessité de relever le niveau du premier pilier, il faudra choisir les moyens de financer cet objectif. Quelle sera la partie provenant des cotisations et celle fournie par l’impôt ?
Bientôt, les indépendants devraient être dotés d’un « premier pilier bis » c’est-à-dire qu’ils seraient astreints à une cotisation capitalisée à leur nom. Une telle technique de capitalisation individuelle irait à l’encontre de la solidarité qui caractérise le premier pilier. Mais on pourrait prévoir une capitalisation collective qui maintiendrait la solidarité du premier pilier.
De son côté, le professeur Devolder de l’UCL suggère l’introduction de « comptes notionnels ». Ceux-ci prévoiraient, en régime de répartition, des pensions calculées à la retraite non plus en fonction du salaire, comme c’est le cas dans une certaine mesure actuellement, mais correspondraient à une valeur capitalisée fictivement des cotisations payées pendant la carrière.
Mais il ne serait pas sérieux d’envisager l’avenir des pensions sans une réflexion sur le rôle à jouer par le deuxième pilier (assurance-groupe et fonds de pension) et le troisième pilier (épargne-pension et assurance-vie). Ces deux piliers complémentaires constituent des formes légitimes d’épargne. Il faudrait cependant connaître réellement la façon dont ils sont répartis dans la population et quelles sont les différences par secteur et niveau hiérarchique 1. Avec ces données, il serait possible d’apprécier la justification de l’ampleur des encouragements actuellement accordés par l’État sous forme de réduction d’impôt et de cotisations de sécurité sociale. Pour ce qui est du troisième pilier, le montant déductible du revenu affecté à l’épargne-pension s’élève maintenant à 830 euros par an et à 1 990 euros pour l’assurance-vie au total donc 2 820 euros (113 758 francs). En 2004, le coût budgétaire de ce troisième pilier était de 627 millions d’euros. Il a augmenté depuis lors. On ne dispose pas de données complètes pour le deuxième pilier, mais des chiffres non confirmés circulent : en 2004, les réductions d’impôt se chiffreraient à 600 millions d’euros et à 1 200 millions d’euros de cotisations sociales. Il est donc temps d’évaluer le bien-fondé du coût budgétaire des incitants à l’épargne individuelle.
Soulignons que nous ne mettons pas en cause le principe d’encouragements à l’épargne. Mais le niveau insuffisant du premier pilier qu’on tente de justifier par des motifs financiers nous amène à demander une plus juste répartition de l’intervention budgétaire de l’État.

Fusion ?

Le ministre des Pensions, Bruno Tobback, a estimé qu’il fallait préparer une fusion à terme entre les trois régimes de pension : les salariés, les indépendants et les fonctionnaires en commençant par les deux premiers dont le rapprochement est d’ailleurs entamé. La différence entre les minima des salariés et des indépendants a été fortement réduite au cours des dernières années et deux commissions d’harmonisation sont prévues en raison du nombre important de carrières mixtes (en 2006, dans le régime indépendant on dénombrait 334 964 carrières mixtes et 119 029 carrières pures). Il n’est pas évident qu’une fusion même limitée dans un premier temps aux salariés et aux indépendants sera simple en raison notamment des différences dans la façon de percevoir les cotisations. Chez les salariés, les cotisations sont prélevées selon un pourcentage uniforme sur la totalité du salaire tandis que chez les indépendants les cotisations sont dégressives par paliers successifs.
Une fusion, même à long terme, incluant le régime des fonctionnaires est encore plus problématique, car les différences dans la façon d’établir le montant de la pension sont trop importantes. Pour ce qui est des services publics, le problème le plus urgent est celui des agents contractuels. Va-t-on leur octroyer un deuxième pilier pour rapprocher leur statut de celui des fonctionnaires ? Cela semble juste et raisonnable, mais pose aussi la question du financement. Dans la mesure où le 1er pilier légal des salariés serait sensiblement amélioré, le complément à fournir par le deuxième pilier serait évidemment allégé.
Récemment, Gabriel Perl, administrateur général de l’Office national des pensions, a proposé que le gouvernement organise avec les partenaires sociaux une concertation devant déboucher sur un Pacte des pensions. Bea Cantillon a appuyé cette suggestion. En décembre 2007, la Chambre a adopté une résolution demandant au gouvernement de mettre sur pied une « Conférence nationale sur l’avenir des pensions ». Les avis deviennent convergents quant à la nécessité de s’acheminer vers une sorte de pacte. Il serait normal que la voix des mouvements représentatifs des aînés soit aussi entendue. Il nous paraît que, pour aboutir à un pacte, la Conférence nationale devrait disposer d’une information complète sur la situation des trois piliers. Le rendez-vous du papy-boom (2010) est proche. Il est urgent de s’y préparer, non seulement sous l’angle du financement des pensions et des soins, mais aussi en essayant de redresser l’évolution démographique et en assurant à tous les aînés une pension décente.

(*) Jean Hallet est Président honoraire de l’UCP, mouvement social des aînés.


(1) Voir l’étude d’un groupe de chercheurs de la KUL, « Onzichtbare pensioenen in België » (Pensions invisibles en Belgique). Academia Press 2003 a fourni des données intéressantes méritant d’être complétées et mises à jour.

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