Évoquer ce qu’il est convenu d’appeler le « modèle social européen » constitue un véritable défi dans le contexte actuel. Pour le réussir, il est nécessaire de passer par le concept de « solidarité » et par la manière dont ce concept est mis en œuvre (ou pas) au niveau européen. L’impasse dans laquelle se trouve la solidarité est en effet attribuable en partie à l’absence d’un véritable « projet social », mais aussi au fait que la manière de concevoir et d’exprimer la solidarité prenne actuellement un nouveau visage, générateur de confusion, celui de la « solidarité compétitive ».



Le double « non » français et néerlandais au projet de Constitution européenne de 2005 a marqué un échec pour la construction de l’Union européenne. Une série de facteurs peuvent expliquer ce « non », mais l’un des plus importants est sans doute la crainte de voir l’Europe mettre la pression (vers le bas) sur les normes sociales. Une pression qui peut, en effet, déjà s’observer actuellement. Depuis les référendums français et néerlandais de mai et juin 2005, la remise en cause de l’Union s’accompagne d’une avalanche d’études, de rapports, de contributions et d’événements concernant le « modèle social européen ». Citons, en vrac, le Conseil européen informel de Hampton Court (octobre 2005), une résolution du Comité économique et social européen, une autre du Parlement européen, une prise de position de la Confédération européenne des syndicats (CES), une initiative du groupe socialiste du Parlement, etc. Si toutes ces initiatives résultent de la remise en question de l’intégration européenne, elles reflètent surtout l’urgence de combler le fossé laissé à gauche par l’absence d’actions et d’approches concrètes sur les questions sociales européennes. Cette absence se combine avec une certaine confusion au niveau national et, surtout, des désaccords entre différents acteurs sur la manière d’organiser la solidarité. Et, par conséquent, sur le type d’action à entreprendre tant au niveau national qu’européen.  Globalement, nous pourrions dire que l’impasse européenne vient de l’idée selon laquelle le « modèle social européen » ne devrait pas prendre exemple sur le modèle national de solidarité – qui s’exprime par la redistribution –, mais bien sur une forme de solidarité visant à permettre aux individus, aux régions et aux pays de s’insérer dans la mondialisation, de fonctionner avec succès sur le marché global. Cette tendance actuelle dans l’élaboration de l’action publique semble aussi tirer sa force de l’affirmation que l’Europe est incapable de soutenir les États-providence nationaux tels qu’ils sont actuellement configurés. Cette tendance entraîne également une remise en question de la capacité des États membres à isoler les droits sociaux de la pression économique et à adopter des normes sociales qui seraient en quelque sorte « hors de la concurrence »…

Quelle(s) solidarité(s) ?


 Cette opinion s’enracine dans le constat que l’intégration européenne intensifie la concurrence plutôt qu’elle ne la réduit – une évidence. La concurrence s’accroît non seulement dans le commerce des marchandises et dans la prestation de services, mais également et surtout dans la circulation des capitaux et sur les marchés du travail. L’intensification de cette concurrence appelle de nouveaux types de solidarité. Elle accroît dès lors également la responsabilité des politiques nationales, en particulier en ce qui concerne le renforcement des normes sociales, et cela dans un contexte où d’autres politiques (économique, monétaire, commerciale…) se voient transférées au niveau supranational. On aboutit dès lors à ce constat : alors qu’une part substantielle des politiques économiques est transférée au niveau européen, les États nations continuent d’être les principaux lieux de l’action politique en matière sociale. Cette évolution dans la manière de concevoir l’organisation de la solidarité – quant à l’articulation des politiques sociales et économiques et au niveau de responsabilité adéquat – est entérinée par de nombreux acteurs, tant au niveau européen que national. Dans une certaine mesure, tous travaillent dans la même voie. Il reste à savoir si cette stratégie est la bonne. Et si, en outre, elle constitue une réponse pertinente aux attentes et demandes des citoyens en faveur d’une Europe qui se construise « vers le haut » et non « vers le bas ». Selon moi, il y a suffisamment d’éléments qui montrent que cette perception de l’intégration européenne n’est pas soutenable. Vouloir découpler l’Europe économique de l’Europe sociale est, à certains égards, très naïf et ne correspond en rien à la réalité, en particulier à l’évolution des règles européennes de concurrence qui s’appliquent aujourd’hui à un nombre croissant de domaines. Lorsqu’on observe les développements de ces dernières années en matière d’Europe sociale, force est de constater que les préoccupations sociales ont été placées sur une voie de garage, alors que la compétitivité est devenue l’élément principal à l’ordre du jour. Aujourd’hui, le manque de réelles initiatives sociales européennes, et l’opinion selon laquelle la compétitivité est la seule clé à la solidarité, nous révèlent des tendances et mécanismes qui rompent avec la vision traditionnelle d’une solidarité redistributive au profit de ce que Wolfgang Streeck appelle la « solidarité compétitive » .
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Solidarité compétitive


 Qu’entend-on par là ? L’expression « solidarité compétitive » est employée pour décrire une « nouvelle » solidarité fondée sur l’acceptation du fait que, étant donné le besoin de « s’adapter aux nouvelles circonstances économiques, les communautés nationales cherchent à défendre leur solidarité moins par la protection et la redistribution que par le succès concurrentiel et productif commun, au travers de politiques non pas opposées au marché, mais dans et avec lui, substituant graduellement la solidarité protectrice et redistributive par la solidarité compétitive et productive » (Streeck). C’est au niveau national que ces politiques trouvent leur enracinement.  Cette définition résume dans une certaine mesure la perception que nombre d’acteurs politiques ont de la forme que devrait prendre la solidarité. Elle explique pourquoi, au niveau européen, peu d’initiatives politiques sont prises dans le domaine social, et aussi pourquoi certaines prétendues « initiatives sociales » ne semblent pas du tout sociales aux yeux d’une grande partie des citoyens. Au contraire, certains acteurs perçoivent ces initiatives – par exemple, la révision de la directive sur le temps de travail – comme participant au démantèlement de l’Europe sociale. La question qui se pose est dès lors de savoir si l’avenir de l’Europe doit être envisagé uniquement comme la construction d’un espace où circulent librement marchandises et services, ou si l’Europe est également appelée à être un projet politique et, par conséquent, social.  Plusieurs initiatives lancées par les institutions européennes sont formulées en termes de solidarité compétitive. Ainsi en va-t-il de la flexicurité, de la politique sociale envisagée en tant que facteur productif, de l’activation, de la croissance et de l’emploi. Cependant, ces concepts sont « ouverts », en ce sens qu’ils laissent une marge de manœuvre pour leur interprétation politique et la conception des actions de mise en œuvre. En tant que tels, les acteurs politiques ont donc l’opportunité de s’emparer de ces concepts et de les (re)formuler dans des voies adaptées à la diversité du paysage social européen.  Si l’on observe la façon dont la question sociale a été traitée dans le passé, on constate que les années 1980 et une partie des années 1990 ont été caractérisées par les progrès réalisés avec l’Accord social de Maastricht , contrebalancé par le principe de subsidiarité et, plus tard, la méthode ouverte de coordination, non contraignante 4. Ces années ont également été marquées par les progrès de l’intégration des questions sociales dans les traités, et par le lancement d’initiatives de grande ampleur (Livre blanc de Jacques Delors en 1993, Stratégie de Lisbonne en 2000), lesquelles devaient en principe servir de contrepoids à l’accroissement de l’intégration économique.  Cette manière de « faire du social » au niveau européen représente en fait une rupture très claire avec les années 1960 et 1970, lors desquelles la question sociale était traitée directement par rapport au fonctionnement des marchés eux-mêmes. La manière même dont les questions sociales sont traitées au niveau européen a également sensiblement changé. Ces dernières années, ces questions sont abordées au moyen d’instruments et d’initiatives non contraignants. Depuis les années 1990, le nombre d’initiatives législatives dans le domaine social, loin d’augmenter, a réellement diminué, en dépit du nombre croissant de problèmes et de l’inclusion de la question sociale dans le traité de Maastricht (qui était destinée, initialement, à accélérer le rythme d’élaboration de la politique sociale européenne).  Par ailleurs – c’est très important –, la nature des actes de régulation a également changé. Les années 1970 étaient caractérisées par des règlements contraignants, imposant des normes communes aux États membres et à leurs citoyens ; les directives sociales d’aujourd’hui – lorsqu’elles existent – autorisent une large discrétion dans leur mise en œuvre. En outre, un nombre croissant d’initiatives sociales se limite à émettre des recommandations non juridiquement contraignantes. Au nom du principe de subsidiarité, cette approche place la volonté de ceux qui sont concernés par une règle – par exemple les partenaires sociaux et les accords « volontaires » négociés entre eux – au-dessus de la volonté, ou de la volonté potentielle, du législateur européen (Streeck).
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Modèle social ?


 Alors que la politique économique et monétaire est gérée au niveau supranational, la politique sociale est, par contre, reléguée au niveau national. Cependant, ce serait une erreur d’en conclure qu’il ne doit y avoir aucune interconnexion entre ces deux sphères – parce qu’elles concernent des sujets différents, traités à différents niveaux. En effet, il y a des liens et des effets de « débordement » clairs et établis entre elles (par exemple, l’excès de modération salariale, la concurrence fiscale, etc.). La question se pose dès lors de savoir si cette situation représente une situation idéale ou s’il peut être nécessaire d’européaniser, au moins à un certain degré, la question de la solidarité. Nous voilà au fameux « modèle social européen ». Comme mentionné en début d’article, un certain nombre d’initiatives ont été lancées sous cette appellation l’an dernier. Nombre d’entre elles visaient à clarifier ce que signifie réellement cette expression. Car s’il y a une certaine convergence dans la compréhension du concept, il demeure un grand espace à définir, non seulement par rapport à ce que nous entendons par modèle social européen, mais également, en particulier, par rapport aux objectifs que nous voulons atteindre et à la manière de les atteindre. En d’autres termes, les deux questions principales sont : quel modèle voulons-nous ? et : comment allons-nous le construire ?  Le modèle social européen – et la manière dont il contribue à la culture de la solidarité en Europe – est en évolution constante en raison de l’équilibre des forces entre acteurs institutionnels, géographiques, économiques et sociaux (5). En d’autres termes, cela signifie que le rôle exact que devrait jouer le niveau européen dans une solidarité renouvelée et renforcée, et l’interaction entre ce rôle et le niveau national, ne sont pas encore totalement clairs et nécessitent d’être affinés.  Ce qui est clair, en revanche, c’est que le niveau européen a bel et bien un rôle à jouer lorsqu’il se donne pour objectif une mondialisation à visage humain, en favorisant le travail décent et en encourageant les partenaires commerciaux à respecter des normes sociales et environnementales. Il est également clair que c’est l’approche néolibérale qui pilote le processus de mondialisation, et qu’il y a une alternative, mais que cette alternative ne peut venir que de l’Union européenne. En d’autres termes, l’Europe doit se tenir debout comme un seul homme, prendre ses responsabilités et assumer son leadership dans ce domaine.  Par ailleurs, la dimension sociale de l’Europe est actuellement, sans aucun doute, remise en question, alors même qu’il y a de nombreuses raisons qui plaident en faveur d’une dimension sociale spécifiquement européenne, et pas seulement nationale. Ces raisons sont évidentes, mais la vérité est que beaucoup d’acteurs, même ceux qui sont fermement en faveur d’un État-providence fort, ne sont pas disposés à déléguer leur pouvoir au niveau européen par crainte que cela ne « contamine » leur propre modèle social. Dans une certaine mesure, ceci est compréhensible, car ce qui vient du niveau européen, en termes d’initiatives sociales, n’est pas toujours perçu comme social par l’ensemble des acteurs, comme nous l’avons vu plus haut. Ainsi, l’agenda de l’« employabilité » est bien accueilli dans les pays nordiques, ce qui n’est pas le cas dans d’autres États membres.  En outre, bien souvent, les causes des réformes difficiles en matière de protection sociale mises en œuvre au niveau national sont attribuées à l’Union : « nous n’avons pas le choix, l’Europe nous oblige à réaliser ces réformes », disent les hommes politiques. Pourtant, mettre les questions sociales à l’ordre du jour européen, cela signifie notamment européaniser des thèmes tels que le travail à temps partiel, le congé parental, la santé et la sécurité au travail, etc. Certes, les directives européennes en ces matières peuvent avoir des effets très différents dans les États membres de l’Union, mais il faut admettre que dans certains pays comme le Royaume-Uni, elles ont réellement amélioré les conditions de travail.  Un autre exemple est la méthode ouverte de coordination (MOC). Une nouvelle méthode de travail européenne dans le domaine social, qui est fortement critiquée. Elle est accusée d’être inefficace, ou d’avoir un effet, mais pas nécessairement celui recherché. Il faut toutefois nuancer : la MOC a donné aux acteurs concernés par les questions sociales l’occasion de rappeler l’importance de cette dimension en Europe, et la nécessité de traiter ces questions en conséquence. En d’autres termes, elle a donné la parole à une série d’acteurs sociaux.

Niveau européen de solidarité


 De façon générale, on peut craindre que si le niveau européen ne fournit pas la base d’une culture européenne de la solidarité, culture dont elle a besoin, l’Union perde sa légitimité aux yeux des citoyens européens. Construire l’Europe en déléguant au niveau national toutes les matières sociales est une entreprise non viable. Ainsi, de nombreux arguments plaident pour une action européenne dans des domaines tels que la définition de normes minimums, l’harmonisation sociale, le renforcement des normes nationales. Et une telle action est à la base de l’Europe que nous voulons. En l’absence d’une volonté politique forte en faveur d’une harmonisation ou d’une protection renforcée des questions sociales, il est difficile d’imaginer que la population européenne continue d’apporter son soutien à un effort européen susceptible désormais de menacer cette protection, primordiale à ses yeux (emploi décent, lutte contre la pauvreté, amélioration des conditions de vie et de travail, une certaine confiance en l’avenir…). Cependant, l’Europe qu’on nous propose aujourd’hui est, aux yeux des citoyens, l’exact opposé : avec sa directive « services » initiale qui encourage un nivellement par le bas, sa directive temps de travail qui, pour la première fois, abaisse des normes sociales qui étaient déjà européanisées (selon une tendance déjà observée dans quelques pays européens), un appel de plus en plus pressant à des marchés du travail flexibles, c’est-à-dire moins protégés (et malgré le fait que même l’OCDE admet aujourd’hui que moins de protection du travail ne crée pas plus d’emplois). En réalité, la transformation d’une solidarité redistributive et protectrice en une solidarité compétitive – un des principaux éléments émergeant actuellement au niveau européen et dans quelques États membres – résulte, selon certains, de la nécessité dans laquelle se trouvent certains gouvernements de démontrer à quel point ils sont anti-européens, et comment ils se débarrassent de cette manière européenne d’agir socialement, qui serait « démodée ». Une telle évolution ne manque pas d’étonner, car la plupart des États membres ont de nombreuses raisons d’être fiers du « modèle européen », des marchés sociaux régulés, de la sécurité sociale, et de l’importance de la cohésion sociale… L’argument mis en avant est que ces marques d’identité, très importantes, sont remises en cause car elles entraveraient la croissance économique et mettraient, par conséquent, l’Europe et sa compétitivité en danger ; même si cela n’est pas vrai, comme nous le montrent les pays nordiques.  Les bonnes nouvelles – en effet, il y a quelques bonnes nouvelles ! – sont que cette idée selon laquelle il serait nécessaire de changer la solidarité, ainsi que l’affirmation de la nécessité d’une réforme du modèle social européen, sont ouverts à la discussion. Ce modèle social est un projet politique et, en tant que tel, il peut être modelé. Cette construction, qui signifie aussi la redéfinition de la dimension sociale nationale, place les acteurs politiques devant de nouveaux défis et de nouvelles opportunités. Ce dossier n’est pas clos, il vient de s’ouvrir. À cet égard, les partenaires sociaux et le Parlement européen ont un rôle important à jouer. Ils doivent agir et revendiquer le droit à une Europe sociale, proposer un ordre du jour fort, en collaboration avec les organisations nationales, et exiger que des normes sociales élevées redeviennent une partie intégrante de la construction européenne. Si les partenaires sociaux et le Parlement européen ne le font pas, j’ai bien peur que personne d’autre ne le fasse.

 (Maria Jepsen est Directrice du département Recherche de l’Institut syndical européen (ETUI-REHS). Ce texte constitue son intervention à la journée d’étude co-organisée par le CIEP et le CET, le 22 mars 2007 à Louvain-la-Neuve. Traduction et sous-titres sont de la rédaction.



 1 Streeck, W. (1999), Competitive solidarity : rethinking the European Social Model, MPIfG Working Paper 1999/8, Cologne, Max Planck Institute for the studies of Societies.

 2 L’accord social de Maastricht est un texte signé lors du Conseil européen de Maastricht, en décembre 1991, par onze États de l’Union (les douze de l’époque, moins le Royaume-Uni) et annexé au traité de Maastricht. Il vise à préciser et élargir les objectifs de la politique sociale européenne dans la voie tracée par la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989 (NDLR).

 3 Principe selon lequel, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire (NDLR).

 4 La méthode ouverte de coordination est une « nouvelle » méthode de travail entre États membres faisant intervenir une série d’acteurs politiques, économiques et sociaux, destinée à mettre en œuvre l’objectif de Lisbonne (2000). Cette nouvelle méthode est censée permettre de « diffuser les meilleures pratiques » développées au niveau national dans différents domaines, et d’assurer une plus grande convergence au regard des principaux objectifs de l’Union (NDLR).

 5 Goetchy, J. (2006) Taking stock of social Europe : is there such a thing as a Community social model ? in Jepsen, M. and Serrano Pascual, A. (eds) Unwrapping the European Social Model.



Des mots nouveaux… en attendant les actes.

 Depuis quelques semaines, on entend, dans les discours de certains acteurs politiques européens, des mots nouveaux, ou du moins que l’on n’avait plus l’habitude d’entendre : encouragement au dialogue social, partage des profits des entreprises, redistribution des fruits de la croissance, emplois de qualité, etc. Serait-on en train de redécouvrir les vertus du modèle social européen ? Certes, de la parole aux actes, il y a encore... la Banque centrale européenne, les ministres des Finances, le lobby patronal, la pensée unique et le pouvoir d’inertie de ceux qui ne trouvent aucun intérêt à changer la situation actuelle. Ces mots nouveaux pourraient-ils tout de même être annonciateurs d’un printemps social ? Rapide passage en revue : – mercredi 14 février : neuf pays membres de l’Union européenne (Belgique, Luxembourg, Bulgarie, Chypre, Espagne, France, Grèce, Hongrie et Italie) signent une déclaration intitulée « Un nouvel élan pour l’Europe sociale » dans laquelle ils prônent « la nécessité de renforcer le modèle social européen » et préconisent la généralisation de clauses sociales dans les accords commerciaux avec les pays tiers. Selon les Neuf, « le marché intérieur [doit] devenir un espace régulé aussi au plan social » – mardi 27 février : le ministre allemand des Finances met en garde les entreprises européennes, qui devraient selon lui offrir à leurs travailleurs une plus grande part de leurs profits croissants, à défaut de quoi le modèle économique continental entrera dans une grave « crise de légitimité » – mardi 27 février : avec un œil sur les profits des entreprises et l’autre sur l’évolution des salaires, le premier ministre luxembourgeois et président de l’Eurogroupe, M. Jean-Claude Juncker, décide de lancer un débat européen sur la redistribution des fruits de la croissance. L’Europe, dit-il, doit parler « salaires » non plus pour appeler à leur modération, mais pour s’interroger sur leur stagnation dans le contexte économique actuel – vendredi 9 mars : les chefs d’État et de gouvernement, réunis en Conseil européen, soulignent « l’importance que revêt la notion de “travail de qualité” et les principes qui sous-tendent celle-ci, à savoir les droits et la participation des travailleurs, l’égalité des chances, la sécurité et la protection de la santé au travail ainsi qu’une organisation du travail tenant compte des besoins des familles » – samedi 24 mars : le Parti socialiste européen adopte une déclaration dans laquelle il affirme notamment que la création d’une « nouvelle Europe sociale » doit être l’ambition politique de l’Union qui doit « renouveler et revitaliser le modèle social européen » – mardi 27 mars : trois groupes politiques au sein du Parlement européen (le Groupe socialiste européen, le Groupe des Verts/ALE et le Groupe gauche unitaire européenne, gauche verte nordique) décident de soutenir la pétition de la Confédération européenne des syndicats en faveur des services publics européens.  Les plus sceptiques diront : « Parole, parole, parole… ». Les autres : « prenons-les au mot ».Évoquer ce qu’il est convenu d’appeler le « modèle social européen » constitue un véritable défi dans le contexte actuel. Pour le réussir, il est nécessaire de passer par le concept de « solidarité » et par la manière dont ce concept est mis en œuvre (ou pas) au niveau européen. L’impasse dans laquelle se trouve la solidarité est en effet attribuable en partie à l’absence d’un véritable « projet social », mais aussi au fait que la manière de concevoir et d’exprimer la solidarité prenne actuellement un nouveau visage, générateur de confusion, celui de la « solidarité compétitive ».

 


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