D’un point de vue progressiste, le débat suscité par l’État social actif peut se résumer à une question : celui-ci est-il un projet de gauche « authentique » ? Les articles réunis dans le dossier que Démocratie a consacré à ce sujet depuis le mois de septembre permettent d’instruire cette question. Ils conduisent tout d’abord à introduire une distinction entre l’État social actif en tant que projet théorique, « idéal-type » (1), et en tant que concrétisation, sous la forme de la politique économique et sociale menée effectivement par le gouvernement « arc-en-ciel » depuis 1999.


L’évaluation de l’État social actif comme projet théorique est essentiellement l’objet de l’article de P. Reman. Celui-ci a comparé l’État social actif à d’autres stratégies de protection sociale : les assurances sociales, l’assistance, l’allocation universelle… Il rappelle que la stratégie des assurances sociales bismarckiennes a été privilégiée par la gauche social-démocrate, en tout cas dans les pays d’Europe continentale (Belgique, Allemagne, France…), dans la mesure notamment où elle est conforme à une défense de la dignité des travailleurs (intégration par le travail) et au principe de la gestion paritaire de la sécurité sociale. Selon P. Reman, les objectifs de l’État social actif restent largement fidèles aux principes qui fondent la stratégie des assurances sociales : refus du glissement de la protection sociale vers l’assistance, prééminence de la valeur travail, intervention de l’État pour faciliter l’accès des plus démunis au travail, etc. « Le projet d’État social actif repose sur les mêmes principes éthiques et politiques que ceux du pacte de 1944 […] »2.
Cependant, P. Reman constate également des ambiguïtés dans la formulation de ce projet, qui permettent de déceler une ligne de démarcation entre versions progressistes et conservatrices de l’État social actif. Selon lui, ce qui caractérise la version progressiste, c’est de considérer comme une nécessité une accentuation de l’effort redistributif et un financement correct « en amont » de la sécurité sociale. Sans un tel refinancement, l’État social actif conduirait à accroître les logiques de sélectivité et de stigmatisation des chômeurs au sein de la sécurité sociale. Une autre caractéristique d’une version progressiste de l’État social actif serait de renforcer l’implication des acteurs collectifs et donc la gestion paritaire, aspect sur lequel le projet d’État social actif actuel reste cependant particulièrement silencieux.
Les doutes quant à la nature réellement « de gauche » du projet actuel d’État social actif se renforcent à la lecture des autres articles du dossier, qui concernent cette fois l’État social actif surtout sous sa forme « réelle », celle mise en chantier par le gouvernement arc-en-ciel. Ces doutes s’expriment surtout à propos de deux aspects de la politique économique de l’arc-en-ciel : la politique de l’emploi et la politique de redistribution.

La politique de l’emploi
On le sait, l’objectif d’accroître l’emploi est présenté comme l’objectif essentiel de l’État social actif et est censé lui donner sa légitimité. Cet objectif s’est matérialisé dans la fameuse norme fixée au Conseil européen de Lisbonne en 2000, selon laquelle les États membres devront avoir atteint un taux d’emploi de 70 % d’ici à 2010. L’emploi est présenté comme condition sine qua non d’une part, d’une politique de prévention de l’exclusion sociale, d’autre part, d’une garantie d’un financement à long terme d’un État social « en danger d’asphyxie » (F. Vandenbroucke) en raison du « choc » démographique (c’est-à-dire le papy-boom engendré par l’arrivée à la pension de la génération du baby-boom). Les articles de ce dossier conduisent cependant à nuancer ce que le discours de l’État social actif sur l’emploi peut avoir de simpliste. D’une part, en ce qui concerne le « choc » démographique – un fait indéniable –, P. Feltesse rappelle que l’élévation de l’emploi n’est qu’une solution parmi d’autres, pas la seule donc, pour dégager les moyens financiers nécessaires permettant de faire face au vieillissement démographique 3. L’obsession actuelle de l’emploi conduit à faire l’impasse sur l’existence d’autres pistes : amélioration de la perception des impôts, taxation des revenus du patrimoine, réduction des cotisations sociales moins massives et plus efficaces en termes d’emploi… La constitution en Belgique d’un Fonds de vieillissement constitue cependant un premier pas intéressant en vue de proposer une autre approche que simplement l’élévation de l’emploi. Mais on peut aussi se poser de sérieuses questions à propos du discours catastrophiste sur le choc démographique, alors que, par ailleurs, on organise l’assèchement des caisses de l’État par de plantureuses baisses de cotisations sociales et par une réduction de l’impôt sur le revenu et des sociétés non compensée par d’autres sources de prélèvements. C’est là certainement l’une des principales contradictions de l’État social actif version « arc-en-ciel ».


Activation
Une autre question que pose le discours de l’activation est celle-ci : Quels sont les emplois pour lesquels on croit bon d’activer les chômeurs ? C. Morenville met en évidence, à propos des dispositifs créés récemment au titre de l’État social actif (intérim d’insertion, plan printemps…), une détérioration de la qualité des emplois, avec une logique de « détricotage » du droit du travail et de flexibilisation des emplois 4. Luc Simar montre aussi dans son analyse de la réforme fiscale, et en particulier du crédit d’impôt, que l’État social actif semble favoriser le glissement vers une norme d’emploi qui n’est plus celle de l’emploi rémunérateur, à durée indéterminée et à temps plein 5. Le paradoxe des dispositifs d’activation est qu’ils tendent à proposer aux publics les plus fragilisés, ceux donc qui auraient le plus besoin d’emplois stables, des emplois précaires, au risque d’accroître encore la déstabilisation de ces publics. L’activation mène-t-elle véritablement vers l’insertion durable, comme le prétend par exemple le ministre Vande Lanotte ?
Une troisième question que pose la stratégie pour l’emploi de l’État social actif est celle de savoir si elle accroît l’emploi total. L’activation permet-elle de réduire la file d’attente des chômeurs ou bien sert-elle de fait à activer les chômeurs sans changer la longueur de la file, ce qui permet certes à ceux-ci de garder un contact – fut-il épisodique – avec le marché du travail, et donc d’échapper à l’exclusion sociale, mais sans fournir une solution véritable au problème fondamental que constitue la pénurie d’emploi ? Th. Lemaigre fait remarquer qu’un des tabous actuels, tabou que partage l’État social actif, est l’incapacité d’aborder la question du sous-emploi autrement qu’en termes « micro » 6. La question d’une stratégie économique de plein-emploi, fonctionnellement équivalente à ce que fut le keynésianisme dans l’après-guerre, est quasiment absente du discours de l’État social actif et reflète le purgatoire dans lequel les politiques de soutien de la croissance sont tombées depuis 25 ans en Europe comme dans le reste du monde.

Taux d’emploi

Enfin, on peut s’interroger sur l’objectif réel poursuivi par l’État social actif, comme le fait P. Feltesse : s’agit-il de favoriser la hausse du taux d’emploi ou celle du taux d’activité ? Ces deux objectifs ne sont pas identiques, contrairement aux apparences. Dans le premier cas, il s’agit de permettre à chacun d’avoir un emploi ; c’est alors une politique qui va dans l’intérêt des travailleurs actifs et inactifs. Dans le second cas, il s’agit seulement d’accroître le nombre de personnes présentes sur le marché du travail (ayant un emploi ou en recherchant un), en incitant des personnes à sortir de l’inactivité, en encourageant les travailleurs âgés à rester sur le marché du travail… Cette politique est conforme surtout à l’intérêt des employeurs qui pourront compter sur un « réservoir » de main-d’œuvre plus important, donc écrémer les personnes les plus « employables », éviter les pénuries de main-d’œuvre… Mais, comme l’indique P. Feltesse, accroître le taux d’activité pourrait contribuer à laisser le chômage en l’état, situation qui ne mécontenterait pas forcément les employeurs, puisque le chômage permet de faire pression sur les salaires. Si tel était le cas, ce serait la confirmation du soupçon – qu’on peut nourrir en particulier à propos de la version européenne de l’État social actif – selon lequel on se trouverait en présence d’« une tentative de longue haleine visant à maintenir l’état des rapports sociaux issus de la période de chômage massif » 7. Ce que met en évidence P. Feltesse, c’est qu’il ne faut pas « mettre la charrue avant les bœufs », c’est-à-dire vouloir accroître l’offre de main-d’œuvre sans s’être au préalable assuré de ce que la demande de travail sera suffisante pour absorber cette main-d’œuvre nouvelle. Autrement dit, l’objectif d’augmenter le taux d’activité passe après celui de réduction du chômage. Il n’est pas inutile de le rappeler compte tenu de ce que la baisse du chômage tend à être de plus en plus oubliée dans le discours de responsables politiques obnubilés par le taux d’activité.

Redistribution

L’examen de la politique de redistribution de l’arc-en-ciel permet aussi d’entretenir de sérieux doutes quant à la nature véritablement progressiste de l’État social actif. L’évaluation par L. Simar de la réforme fiscale montre qu’elle reste en-deçà, et largement, de ce que des progressistes seraient en droit d’attendre, et ce pour les trois fonctions assignées à la fiscalité. Premièrement, la fonction de financement des fonctions collectives, dont on sait à quel point elles sont essentielles en vue de favoriser l’emploi : éducation, formation professionnelle, accueil de l’enfance… Le constat est net : en cette matière, « la Belgique prend le virage à droite » 8. Le constat est un peu moins négatif en ce qui concerne la deuxième fonction, celle de redistribution : « c’est le centre ou le milieu qui convient » 9. Enfin, en ce qui concerne la fonction d’incitation, la troisième que poursuit la politique fiscale, on s’en tiendra à la question de l’incitation à l’emploi, un des objectifs avoués de la réforme fiscale : les évaluations du Bureau du Plan chiffrent à 24 000 le nombre d’emplois que permettra de créer celle-ci, un chiffre qui peut paraître important mais qui est estimé par le Bureau du Plan inférieur à ce que permettrait par exemple une réduction collective du temps de travail.
Au total, l’évaluation mitigée de la politique de redistribution de l’arc-en-ciel montre une érosion de la valeur social-démocrate par excellence, celle d’égalité. Non seulement, l’objectif d’égalisation des revenus n’est pas revalorisé, mais même l’objectif d’égalisation des chances, pourtant présenté comme un des mots d’ordre de l’État social actif (meilleure politique de formation et d’accès à l’emploi pour les plus défavorisés), ne l’est pas, puisqu’on se refuse à réinvestir dans des fonctions collectives absolument indispensables en vue de concrétiser cet objectif. L’érosion de la valeur égalité se manifeste aussi dans l’interprétation sélective des « devoirs » des citoyens : la rhétorique moralisatrice fonctionne à plein régime en ce qui concerne les chômeurs, qu’on soupçonne de dépendance aux allocations et qu’on exhorte à développer leur « employabilité », mais beaucoup moins en ce qui concerne les devoirs fiscaux des contribuables (notamment des indépendants). Et c’est seulement la grande fraude fiscale qui est prise en compte dans l’accroissement des moyens de contrôle de l’administration des impôts.

Un projet social-libéral

En somme, plus que d’un projet social-démocrate, c’est d’un projet social-libéral, d’une « troisième voie » entre gauche et droite dont il faudrait parler à propos de l’État social actif. Il manque essentiellement deux choses aujourd’hui pour faire de l’État social actif un véritable projet de gauche. Premièrement, un égalitarisme clair et net orienté vers la réduction des inégalités de revenus et une extension / amélioration des services publics. Investir dans les « bases sociales de la productivité », l’éducation et la formation, la recherche, les politiques familiales, de transport, de santé, de logement… est une condition indispensable à un État social actif progressiste. Ce n’est évidemment pas à coup de cadeaux fiscaux et parafiscaux qu’on y parviendra. Deuxièmement, une politique d’emploi crédible et efficace. L’État social actif a raison de mettre en avant la question de la résorption du sous-emploi, problème lancinant des sociétés contemporaines, et en particulier de la société européenne. Encore faut-il se donner les moyens de s’attaquer véritablement aux causes du sous-emploi. C’est moins les chômeurs qu’il faut activer que la capacité régulatrice de l’État. Rompre avec le néolibéralisme suppose de réinventer une politique macroéconomique de plein-emploi adaptée au contexte actuel. Le fait qu’une telle politique implique surtout une action au niveau européen n’empêche pas la Belgique de se prononcer clairement en faveur d’une telle politique et de rechercher des alliances avec ses partenaires les plus progressistes. C’est le seul moyen de sortir de la double contrainte qu’on impose aux chômeurs en voulant les activer pour des emplois qui n’existent pas ou qui n’existent que transitoirement et sous des formes pudiquement appelées « atypiques » : « imposer des obligations additionnelles aux pauvres dénote le malaise d’une société qui se voit forcée de durcir son message sur l’éthique du travail au moment où, précisément, sa capacité d’intégration par l’emploi est de plus en plus contestée » 10.

Étienne Lebeau




1 Dans la terminologie du sociologue Max Weber (1864-1920), un idéal-type est une représentation idéalisée de la réalité, un modèle, qui permet au sociologue de donner une représentation schématique, tendancielle, mais comme telle jamais parfaitement fidèle, de la réalité sociale étudiée.
2 P. Reman, « L’État social actif… et la protection sociale », Démocratie, n° 18, 15 septembre 2002.
3 P. Feltesse, « État social actif. Taux d’emploi et vieillissement », Démocratie, n° 21, 1er novembre 2002.
4 C. Morenville, « Intégration sociale. Gare au détricotage ! », Démocratie, n° 19, 1er octobre 2002.
5 L. Simar, « L’État fiscal… social et actif ? », Démocratie, n° 20, 15 octobre 2002.
6 Voir C. Morenville, op. cit.
7 P. Feltesse, op. cit.
8 L. Simar, op. cit.
9 Ibid.
10 S. Morel, Les logiques de la réciprocité. Les transformations de la relation d’assistance aux États-Unis et en France, PUF, 2000, p. 279.

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