Cet article commente les éléments de la note de Bart De Wever qui concernent la protection sociale. Il s’agit de «défédéralisation» des allocations familiales, de certains éléments de l’assurance maladie ou de la politique fédérale de l’emploi, ainsi que de la problématique du contrôle des chômeurs.


Même si la note de Bart De Wever a officiellement le statut de «non paper», elle ne semble pas très éloignée, sur ces chapitres, de ce qui a filtré du «périmètre de négociation » défini dans la phase de «préformation» menée par Elio Di Rupo; quelles que soient les suites de la négociation, il est possible, sinon probable, que ces éléments se retrouveront sur la table.
L’approche de cet article 1 part de la politique sociale : quels sont, de ce point de vue, les avantages et les désavantages, avérés ou potentiels, de ces réformes ? On ne se demandera donc pas dans quelle mesure ces réformes correspondent au programme des partis autour de la table, et on ne se risquera pas à vérifier dans quelle mesure la note correspond au fameux « périmètre de négociation ». On n’abordera pas non plus les conséquences des réformes sur la loi de financement des Communautés et des Régions, qui font l’objet d’études sous la houlette du « conciliateur » Johan Vande Lanotte.
Par contre, il est possible dès à présent de livrer un commentaire dans la ligne du discours de clôture de Luc Cortebeeck au congrès de la CSC du 23 octobre.
Il appartient au départ au constituant, autrement dit au monde politique, de déterminer le cadre et le niveau dans lequel doit se déployer le jeu politique. Il ne faut cependant pas que les réformes institutionnelles prédéterminent le contenu de la politique, par exemple en étouffant financièrement le progrès social.
Il faut mettre en balance l’intérêt d’une réforme institutionnelle (rendre le paysage institutionnel plus lisible et plus cohérent, adapter les politiques à la sensibilité ou aux besoins spécifiques d’une région) et ses inconvénients, dans un pays tout de même très imbriqué, avec en particulier un flux très important de «travailleurs frontaliers».

Les allocations familiales

Le rapport prévoit la communautarisation de ce secteur de la sécurité sociale, avec les nuances suivantes: - à Bruxelles, cette compétence serait exercée par la « Commission communautaire commune » de la Région de Bruxelles-Capitale, autrement dit par la Région elle-même;
- la Communauté germanophone serait libre d’exercer cette compétence, ou de la transférer «à la Communauté française» (sic). Sur le plan financier, les Communautés recevraient un « montant forfaitaire » par enfant bénéficiaire, selon les définitions de la législation actuelle, qui serait adapté annuellement à l’inflation.
Pour apprécier la portée de cette réforme, il n’est pas inutile de rappeler les éléments essentiels du système des allocations familiales.
1. Le système est universalisé en fait, en ce sens que tous les enfants séjournant en Belgique ouvrent le droit aux allocations familiales.
2. Sur le plan juridique, le droit reste cependant ouvert dans le chef d’un «attributaire», qui détermine le régime (salariés, indépendants, fonctionnaires) à charge duquel sont payées les allocations. Si les différences entre régimes sont désormais minimes, il existe au sein du régime des salariés des différences en fonction de la situation sociale de l’attributaire: les allocataires sociaux, qui ne bénéficient guère de réduction d’impôt pour enfant à charge, bénéficient d’allocations familiales majorées. C’est également l’attributaire qui détermine, au plan international l’Etat compétent pour payer les prestations familiales.
3. Les dépenses pour prestations du régime des salariés s’élèvent à environ 4,2 milliards pour environ 2 millions d’enfants bénéficiaires. Il faut y ajouter les quelques 400 millions du régime des indépendants (pour 205.000 enfants) et 900 millions des régimes des fonctionnaires (pour 475 000 enfants). Les dépenses moyennes par enfant du régime des salariés sont plus élevées que celles des autres régimes; cela provient essentiellement des majorations mentionnées au profit des allocataires sociaux.
4. La répartition régionale des dépenses n’existe que dans le régime des salariés, mais les autres régimes ne sont pas de nature à modifier le tableau.
Ces chiffres parlent d’eux-mêmes: si le financement repose simplement sur le nombre d’enfants en fonction de son lieu de résidence, sans distinction «selon l’âge et la catégorie», comme il est dit dans le rapport, et donc probablement sur la base des dépenses moyennes, il y a un enrichissement de la Flandre et un appauvrissement de la Wallonie, et surtout de Bruxelles. Bruxelles, en particulier, serait pratiquement condamnée, soit à diminuer les majorations au profit des allocataires sociaux (scénario peu probable, car il entraînerait presque mécaniquement une augmentation des dépenses des CPAS) soit (plus probablement) à introduire une sélectivité en défaveur de la «classe moyenne», accélérant encore l’exode de cette dernière en dehors de la région.
On notera aussi que le mode de financement, basé sur un montant forfaitaire simplement indexé sur le coût de la vie, interdit tout progrès social dans le secteur. Il est vrai que celui-ci n’a plus connu de grandes réformes depuis plusieurs années. Il est vrai aussi que les finances fédérales seront peut-être bien soulagées de pouvoir se limiter à une simple indexation du budget des allocations familiales, pour financer ce qui leur incombe dans le reste de la protection sociale. Il n’empêche que ce n’est certainement pas un gage de progrès social.
Abstraction faite de cette donnée, que penser du principe de la scission de ce secteur?
Cette réforme s’accompagnera nécessairement d’une révision en profondeur de la logique de fonctionnement du système, en particulier de la disparition du lien avec l’attributaire. On peut considérer que c’est l’aboutissement logique d’une tendance à l’universalisation du régime. On signalera tout de même que ce principe nécessitera des adaptations, notamment en ce qui concerne les enfants élevés à l’étranger.
Le régime des allocations familiales nourrissait peu de contentieux communautaire. Le système avait atteint une sorte de «maturité», et les quelques réformes des dernières années, comme la réintroduction d’une prime de rentrée scolaire, n’avaient pas fait l’objet de grandes controverses. On peut soutenir, comme le fait le rapport, qu’il y a un certain lien avec le reste de la politique familiale, qui a été dans une large mesure communautarisée. Quoique les interactions les plus évidentes soient avec les réductions d’impôt pour enfant à charge qui, jusqu’à nouvel ordre, relèvent de la législation fiscale fédérale. Et quoique la notion de « Communauté » soit peu adaptée au domaine de la sécurité sociale.
Un des aspects les plus interpellant des discussions, est que le choix entre la «Communauté» et la «Région» reste encore présenté, dans beaucoup de milieux flamands, comme un point de plus « sur lesquels Flamands et francophones ne parviennent plus à s’entendre ». Il est vrai que l’esprit « régionaliste » a gagné du terrain en Belgique francophone, alors que la Flandre ne semble pas désireuse de mettre en cause son choix de fusionner les institutions de la Région et de la Communauté flamandes. La différence tient évidemment à la place de Bruxelles dans la population respective des deux Communautés.
Mais cette discussion est tout à fait étrangère au choix entre Communauté et Région dans le domaine de la sécurité sociale, c’est-à-dire de prestations aux personnes.
Car, à Bruxelles, de deux choses l’une:
- soit on définit des critères pour classer les habitants dans une Communauté ou une autre. Même si un critère «objectif» devait être trouvé, un tel système serait manifestement contraire au principe de non discrimination du droit international de la sécurité sociale, voire de la Constitution belge;
- soit on laisse aux habitants le choix du système de sécurité sociale, ou, ce qui revient presque au même, on lie l’application du système de sécurité sociale à un autre choix (celui de la langue dans laquelle on reçoit ses documents administratifs, celui de l’école où les enfants étudient, etc.). Et alors, on sape un élément fondamental de la sécurité sociale, qui repose justement sur la solidarité basée sur l’affiliation obligatoire.
Bref, la scission d’une branche importante de la sécurité sociale suppose nécessairement une régionalisation, en laissant ouverte la question de savoir si la Communauté germanophone reste intégrée à la Région wallonne, ou si elle peut être reconnue comme quatrième région. Il est lamentable que cette donnée de base n’ait apparemment jamais été acceptée par certains négociateurs flamands, ce qui a conduit au compromis risible attribuant cette matière à la Cocom. Bravo pour la lisibilité des institutions et la cohérence des politiques.
On peut, il est vrai, signaler encore une alternative : il serait possible, conceptuellement, de supprimer les allocations familiales, et d’affecter l’argent ainsi économisé à financer des dispositifs en faveur des familles, comme des crèches ou des services d’aide familiale. Il est inutile, dans le cadre de cet article, de s’apesantir sur les avantages et les inconvénients de ce scénario. On se bornera à dire que, si tel est le choix de politique sociale que l’on veut faire, il faut en discuter dans ces termes, et pas en s’abritant derrière une réforme institutionnelle.
On terminera ce chapitre en évoquant rapidement le Fonds des équipements et services collectifs (FESC), qui serait bien entendu entraîné dans le mouvement de communautarisation. Pour rappel, le FESC est issu de l’époque où les différentes branches de la sécurité sociale étaient financées sur la base d’un taux de cotisation affecté à chacune des branches. En ce qui concerne les allocations familiales, la cotisation prévue générait de plantureux bonis, car le nombre d’enfants avait crû beaucoup moins rapidement que les salaires sur lesquels la cotisation était perçue. Une partie de ces bonis a financé l’extension progressive du système vers l’ensemble de la population, ou a été transférée vers des branches plus nécessiteuses de la sécurité sociale. On a tout de même dégagé quelques millions pour financer des «équipements» d’aide aux familles. On a peut-être raté, à un certains moment, l’occasion de consolider la position du FESC, en le transformant en dispositif de subvention analogue à l’assurance maladie dans le secteur des institutions de soins. Autrement dit en paiements qui ont la nature fondamentale de remboursements au profit d’assurés sociaux, mais payés aux institutions dans un régime de «tiers payant». A partir du moment où il s’agit de subsides directs aux institutions, sans lien avec la qualité d’assuré social des personnes qui font appel à ces services, il était assez inéluctable que ce fonds sorte de la sécurité sociale, et échoue là où il devait se trouver dans la logique des institutions: aux Communautés, si on considère qu’il s’agit d’aider les familles; ou aux Régions, si on le rattache, comme ce fut le cas au cours des dernières années, à la politique de l’emploi (faciliter la combinaison entre vie de famille et vie professionnelle en subsidiant des services d’accueil de l’enfance).

Les soins de santé

Avec le financement des hôpitaux et diverses missions qui relèvent de la politique «régalienne» de santé publique, l’assurance maladie est une des exceptions au principe que les Communautés sont compétentes en matière de santé. Sur le plan budgétaire, cette exception est en fait la règle.
Par ailleurs, la notion d’assurance-maladie n’est définie nulle part, si ce n’est dans la législation organique elle-même. Dans certains pays, les soins de santé font partie d’un ensemble intégré de services sociaux. Dans d’autres pays – dont l’Allemagne semble être l’archétype – l’assurance maladie a été limitée aux «soins médicaux», ce qui a conduit à la création d’une nouvelle branche de la sécurité sociale, spécifiquement chargée des «soins non médicaux», offerts par exemple par les services de soin à domicile ou les institutions pour personnes âgées.
La Belgique n’a jamais vraiment théorisé ce qui devait relever d’un niveau de pouvoir ou de l’autre, ce qui, il faut le reconnaître, ne contribue pas à la lisibilité du système. On peut en citer de multiples exemples, dont certains battent d’ailleurs en brêche le cliché d’une Flandre aux appétits illimités de compétences, ou celui d’une Flandre capitaliste opposée à une Wallonie étatiste.
Dans le domaine de l’interruption volontaire de grossesse, l’assurance maladie paie depuis quelques années un forfait qui couvre l’encadrement social et psychologique des femmes concernées. Cette réforme a été introduite à la demande de centres d’IVG flamands, qui n’ont jamais trouvé de majorité politique pour obtenir une subvention de leur Communauté. La note De Wever ne parle pas de ces remboursements, qui pourtant relèvent manifestement des matières communautaires, et dont les centres francophones n’étaient pas demandeurs.
Dans le domaine des maisons de repos pour personnes âgées, la législation flamande impose des normes d’agrément plus strictes que la législation wallonne et bruxelloise, notamment quant aux qualifications du personnel. La Wallonie et Bruxelles comportent, beaucoup plus que la Flandre, des «homes» commerciaux de petite taille, d’une qualité parfois douteuse, en tout cas s’il faut prodiguer des soins au vrai sens du terme. La réglementation de l’assurance maladie, à un certain moment, a voulu appliquer pour le remboursement des soins des normes proches des normes d’agrément flamandes. Devant les protestations des institutions commerciales francophones, on a fait machine arrière, et la réglementation prévoit des remboursements uniques pour des normes de qualité différentes, ce qui est intenable à terme… Bref, il y a incontestablement matière, dans ce domaine, à clarifier les choses.
La note prévoit le transfert aux Communautés de la médecine préventive (par exemple les campagnes de vaccination) et de certains soins « de première ligne » (comme les services d’infirmières à domicile ou le traitement de la toxicomanie), ce qui ne paraît pas inacceptable. D’autres propositions seront plus controversées, comme le droit de regard sans réciprocité des Communautés dans certaines institutions fédérales, notamment l’INAMI.
Certaines propositions confirment et renforcent les incohérences actuelles, comme par exemple le transfert aux Communautés des normes de qualité des maisons de repos (alors que les remboursements restent nationaux…).
En matière de personnes handicapées, on affiche l’objectif louable du «guichet unique», et on préconise la «communautarisation», sans autre précision, de la «direction générale personnes handicapées» du SPF sécurité sociale. Si cela signifie le transfert aux Communautés des allocations pour handicapés, cela se heurte aux mêmes objections déjà examinées dans le cadre des allocations familiales. On rappellera aussi qu’une de ces allocations est l’allocation d’aide aux personnes âgées (APA), qui constitue une prestation fédérale «de dépendance» beaucoup plus élevée (et cohérente) que les prestations de l’assurance de soins flamande.
S’agissant du «guichet unique», il est bon de préciser que le principal obstacle à l’instauration de cette procédure ne provient pas au premier chef de ce que certains dispositifs sont en charge des Communautés et d’autres de l’Etat fédéral, mais avant tout du morcèlement de la couverture de l’incapacité de travail au sein de la protection sociale fédérale.

La politique de l’emploi

Plus encore que d’autres aspects de la politique sociale, la « politique de l’emploi » se rattache moins à des dispositifs déterminés qu’à une préoccupation transversale de tous les domaines de l’action publique.
Il reste que les réformes des années ‘80 ont établi le principe que la politique de l’emploi relève des Régions, et ont effectivement transféré la plupart des dispositifs catalogués à l’époque comme relevant de cette politique; essentiellement les matières dont s’occupent le Forem et ses confrères, à l’époque gérées par l’ONEm.
Depuis lors, le niveau fédéral a puissamment réinvesti ce domaine, principalement par le biais de l’ONSS (réductions de charges sociales au profit de divers groupes cibles, de divers secteurs d’activité, ou encore des PME), de l’ONEm (les Agences locales pour l’emploi, les titres-services, les interventions dans le coût salarial sous la forme d’allocations de chômage «activées»), et de quelques «fonds budgétaires» gérés par le SPF emploi. Il faut reconnaître que tout cela ne favorise pas la lisibilité du système. La partie la moins controversée du rapport est sans doute celle qui prévoit la régionalisation de la plupart de ces dispositifs, des dispositifs correspondants dans la législation CPAS, ainsi que de l’outplacement (sauf le cadre normatif imposé par les CCT du Conseil National du Travail). Il en va de même de la responsabilisation des entités fédérées dans les allocations d’interruption au profit de leurs fonctionnaires statutaires. La note prévoit également, mais avec prudence, la régionalisation d’une partie de la législation sur les permis de travail.
D’autres réformes seront peut-être moins bien accueillies, même si elles peuvent se prévaloir de certains arguments, par exemple la communautarisation du congé-éducation payé, qui est au départ un élément du droit du travail, ou la communautarisation de l’apprentissage industriel, fortement encadré par les commissions paritaires. Curieusement, la note ne parle pas des titres-services, alors qu’on peut s’interroger sur le bien-fondé des plantureuses subventions en la matière. Les controverses essentielles portent sur le financement. Le rapport prévoit, en partant de la situation actuelle, de passer, à l’issue d’une période transitoire relativement brève (dix ans), à un financement basé sur le rendement de l’impôt des personnes physiques.

Le contrôle des chômeurs

Le rapport prévoit que «le cadre normatif» du contrôle sur la disponibilité pour le marché de l’emploi et les sanctions aux chômeurs (autrement dit la réglementation du chômage) reste de compétence fédérale, mais que les régions reçoivent la compétence d’exécution et de décision en matière d’emploi et de formation professionnelle convenables, de « comportement actif de recherche » et de dispense d’inscription comme demandeur d’emploi pour formation ou pour raisons familiales et sociales. Les régions peuvent décider de laisser cette compétence à l’ONEm (fédéral), mais sont «responsabilisées», selon des modalités non précisées, dans l’exercice de cette compétence.
La question du chômage involontaire est, depuis les débuts de l’assurance chômage, à la fois la pierre angulaire et la principale pierre d’achoppement du système 2. Pierre angulaire, car l’obligation pour l’assuré social de limiter dans la mesure de ses moyens le risque pour lequel il est couvert, est à la fois un principe incontournable de l’assurance et un élément constitutif de la notion de solidarité. Pierre d’achoppement, car la mise en œuvre concrète de cette notion est très compliquée. Pour parler clair, l’application équitable d’un principe dérive très vite vers un système totalitaire de « surveillance et de punition» ou vers un prétexte à exclusions et à économies.
Dans ce contexte, se pose la question de savoir si c’est le même organisme qui doit proposer au demandeur d’emploi des aides au reclassement, et doit prononcer la sanction, sous forme de privation d’allocation sociale, lorsque le demandeur d’emploi n’accomplit pas sa part des engagements. Les opinions à ce sujet sont partagées, y compris au sein des organisations syndicales.
On signalera tout de même qu’en 1979 la scission, au sein de l’ONEm, entre les services subrégionaux de l’emploi et les bureaux régionaux du chômage, a été considérée comme une protection pour les chômeurs, et comme une façon de permettre aux services de l’emploi de travailler dans leur logique propre, au profit des demandeurs d’emploi comme des employeurs, et non comme élément de l’appareil répressif de l’ONEm.
La note revient sur cet acquis, et replace cette dimension répressive dans les missions des services de placement. Ceux-ci sont par ailleurs « responsabilisés » dans l’exercice de cette mission – en clair reçoivent des «primes à la sanction». Quant au compromis qui permet aux régions de tout de même déléguer cette mission à l’ONEm, il paraît aussi risible que l’attribution à la Cocom des allocations familiales à Bruxelles – même si, en soi, cette solution peut paraître en fait plus cohérente.

Conclusion provisoire

Les éléments de politique sociale de la note de Bart De Wever ne sont pas nécessairement les plus conflictuels, si l’on en croit les échos qui ont transpiré de la phase de «préformation»: les propositions ne semblent pas très éloignées du «périmètre de négociation» défini dans cette phase.
Il reste qu’on voit mal en quoi ils pourraient apporter une plus-value, par exemple en terme de lisibilité du système ou de cohérence des politiques, sans parler de progrès social. Sous certains aspects, ils anticipent une application conservatrice de la législation, voire des reculs sociaux purs et simples.


 
1 Voir, dans la même approche : P. Palsterman, «Défédéraliser la sécurité sociale ? », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 1899, Bxl 2005 ; «Régionaliser la politique de l’emploi ? », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 1958-1959, Bxl 2007.
2 Lire à ce sujet, entre autres : P. Palsterman, « La notion de chômage involontaire (1945-2003) », Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 1806, Bxl 2003.


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