WYNANTS

 

En intégrant d’importants transferts de compétences vers les entités fédérées, la dernière réforme de l’État (2011) marque une étape cruciale dans l’histoire de la Belgique. Les risques sont en effet importants pour notre modèle de sécurité sociale. Pourtant, alors que ces transferts ne sont pas encore tout à fait concrétisés, certains, au nord du pays, réclament déjà une nouvelle réforme. Paul Wynants, professeur d’histoire politique à l’Université de Namur, analyse les tenants et aboutissants de ce processus.




Comment situer la dernière réforme de l’État par rapport à celles qui l’ont précédée ?
Rappelons que tout commence en 1970, avec l’instauration d’une Belgique qualifiée de communautaire et régionale. Néanmoins, à l’époque, le concept de fédéralisme faisait peur. Du coup, les ambitions de la première réforme de l’État paraissent a posteriori assez limitées : deux « Communautés » (qui gèrent simplement les matières culturelles et l’emploi des langues) sont créées, leurs rapports sont équilibrés via l’instauration de mécanismes de protection de la minorité francophone, des organes de décentralisation économique sont mis sur pied et la création de « Régions » est envisagée.
La deuxième réforme de l’État (1980) est plus ambitieuse que la première, car on élargit les compétences des Communautés. Ce sont les fameuses matières personnalisables (aide aux personnes et une partie des soins de santé). On crée aussi deux Régions sur trois, la Région bruxelloise restant au frigo. On dote les entités fédérées d’exécutifs indépendants du gouvernement fédéral.
La troisième phase de la réforme de l’État (1988-1989) est, selon moi, la plus importante. C’est celle qui a le plus de portée, car elle marque véritablement l’entrée dans le fédéralisme en instaurant un certain équilibre entre les compétences de l’État fédéral et celles des entités fédérées.

Concrètement, comment cela se traduit-il ?
Les compétences des Communautés sont élargies, l’enseignement est communautarisé, les compétences des Régions sont sensiblement étendues (travaux publics, transports, etc.), la Région bruxelloise est créée et une loi de financement qui confère aux entités fédérées une autonomie financière et une responsabilité est adoptée. Mais cette loi de financement sera mal négociée par les Francophones. La Communauté française va alors se trouver en difficulté et les partis francophones seront demandeurs d’une nouvelle phase dans la réforme de l’État.

Et ensuite ?
Une quatrième réforme (1993) sera adoptée. Elle n’a pas une importance fondamentale. Par contre, ce qui est important, c’est le choix politique que doivent opérer les Francophones entre un modèle communautariste et un modèle régionaliste. Ils feront un choix intermédiaire en faisant des Régions wallonne et bruxelloise le socle de la Communauté française dont les compétences se réduisent à l’enseignement, l’audiovisuel et la culture. Les autres compétences seront transférées aux Régions.
La réforme suivante (2001) fait suite à des résolutions votées en 1999 par le Parlement flamand. Ces résolutions étaient assez radicales. Le Parlement flamand exigeait notamment la scission de BHV, une autonomie fiscale et un transfert massif de compétences1. Bref, un modèle qui tend vers le confédéralisme avec deux entités fédérées très autonomes et Bruxelles placée sous la domination des deux grandes communautés. Les Francophones ont tout de suite récusé ces revendications sans en mesurer pleinement l’importance et sans évaluer le poids qu’elles allaient acquérir au fil du temps. Finalement, on procédera à quelques transferts additionnels de compétences, on instaurera une autonomie fiscale, mais encadrée et contrebalancée par un refinancement des Communautés. Conséquence : cette réforme de l’État ne rencontre pas les exigences du Parlement flamand de 1999 et les partis du nord du pays se radicalisent. A cela s’ajoutent l’éclatement de la Volksunie 2 en 2001 et la dissémination de ses membres dans tout le spectre du paysage politique flamand ainsi que la création du cartel CD&V/N-VA qui sauve le parti nationaliste du naufrage. En 2007, les revendications flamandes vont de nouveau être mises sur la table avec force et se voient opposer une fin de non-recevoir de la part des Francophones. D’où une opinion publique flamande insatisfaite qui plébiscitera la N-VA en 2010.
C’est donc dans ce contexte qu’il faut replacer la réforme de 2013 et la pression de tous les partis flamands présents autour de la table. Pression qui est renforcée de l’extérieur par la N-VA qui ne participe pas aux négociations finales. Cela explique les 541 jours de crise et puis l’accouchement de cette réforme de l’État avec des transferts de compétences d’à peu près 20 milliards d’euros et la réalisation d’une bonne partie du programme des revendications flamandes datant de 1999.

Ces nouveaux transferts de compétences étaient donc inévitables ?
C’était politiquement difficile de ne pas aller de l’avant vu la position revendicative des partis flamands autour de la table. Refuser d’avancer, c’était s’exposer à un conflit frontal avec la communauté flamande et provoquer peut-être des risques de partition du pays. Les partis francophones ont donc préféré lâcher du lest plutôt que de courir le risque d’une implosion du royaume.

Au final, n’assiste-t-on pas progressivement à la mise à mort de l’État belge ?
Nul n’est prophète en son pays, mais j’ai des doutes concernant la viabilité de l’État belge à long terme. Certaines formations néerlandophones n’excluent d’ailleurs pas une 7e réforme de l’État. Et si elle advient, il y aura inévitablement de nouveaux transferts. Ce faisant, l’État fédéral se viderait petit à petit au point de devenir, à terme, une coquille vide.

Peut-on transformer ce qui nous a été imposé en une opportunité ?
Cela peut être une opportunité pourvu qu’on en profite pour réorganiser le paysage institutionnel de la Wallonie et de la Fédération Wallonie-Bruxelles. Il faudrait simplifier ce paysage, alléger les structures, mettre davantage de moyens sur la table. La solidarité financière entre la Flandre, la Wallonie et Bruxelles va se maintenir seulement provisoirement. Le temps dont on dispose pour faire redémarrer la Wallonie est donc compté.

Il s’agit donc d’une opération risquée ?
Oui, et également très compliquée. Il va falloir trouver des bâtiments, transférer toute une série d’agents du niveau fédéral vers les Communautés et Régions, affecter les nouvelles compétences aux administrations qui existent déjà. Un nouvel organisme d’intérêt public pour gérer la santé et l’aide aux personnes devra être créé. Il va également falloir conclure des conventions avec le niveau fédéral pour éviter les ruptures de services, car les entités fédérées ne vont parfois pas être en mesure d’exercer immédiatement les compétences qu’elles ont reçues. Il faudra aussi proportionner les nouvelles politiques aux moyens financiers qu’on va récolter. Or, rien ne dit que si on bénéficie de l’intégralité des compétences, on va aussi recevoir l’entièreté des moyens financiers.
Pour illustrer ce point de vue, prenons l’exemple du transfert d’une partie des soins de santé (4 milliards d’euros). Les compétences en matière de soins de santé seront éclatées entre plusieurs niveaux de pouvoir. S’il n’y a pas de coordination, on risque de se trouver face à des problèmes de cohérence du système. Une autre hypothèque pèse sur les dépenses liées au troisième âge, car elles risquent d’augmenter plus vite que les recettes des entités fédérées compétentes. Et moins de moyens financiers signifie une réduction de l’encadrement ou une augmentation de la quote-part des patients, ce qui réduirait l’accessibilité des soins. On risque aussi d’assister à des phénomènes de privatisation si les entités fédérées ne peuvent plus investir dans certains secteurs. Les Francophones doivent donc être vigilants pour faire en sorte de bien gérer d’emblée ces nouvelles compétences en ayant la prudence et la rigueur financière qui s’imposent.

Justement, est-on suffisamment armé du côté francophone ?
On se prépare, mais quand même assez tard et apparemment dans une certaine improvisation. Il est possible que du côté néerlandophone, on ait davantage anticipé le processus, car on souhaitait cette réforme. Par contre, Wallons et Bruxellois francophones ont été mis devant le fait accompli parce que leur réflexion en la matière était probablement moins aboutie. Même s’il y a des parlementaires et des techniciens qui travaillent sur le sujet et si le Ministre-Président de la Fédération Wallo nie-Bruxelles se veut optimiste, on peut néanmoins se poser la question de savoir si on sera réellement prêts. Le volume de compétences à absorber est tel que l’opération ne peut se réaliser facilement. Une phase de transition sera probablement nécessaire pour un certain nombre de compétences durant laquelle le niveau fédéral continuera à gérer, pour le compte de Régions, des matières qui auront déjà été transférées.

Risque-t-on d’avoir des modèles différents dans la gestion de certaines compétences ?
Ce n’est pas à exclure d’autant plus que cela s’est déjà vu dans le passé. Ce fut le cas pour l’enseignement. Au fil du temps, les enseignements francophone et néerlandophone se sont distanciés de plus en plus non seulement en matière de traitement des instituteurs, mais aussi au niveau du contenu de ce qu’on enseigne. Il ne serait donc pas illogique que les Régions soient amenées à donner à certaines politiques des accents différents. C’est cela la logique du fédéralisme. Quand vous donnez de l’autonomie à une région, c’est pour qu’elle en use et donc façonne le paysage régional en fonction de son projet. Et là, on observe que les rapports de forces politiques ne sont pas les mêmes au nord et au sud du pays. Donc, oui, des approches différentes de gestion sont tout à fait envisageables.

Concernant la politique d’accompagnement des chômeurs, par exemple ?
C’est une possibilité, car les marchés du travail sont confrontés à des problèmes différents. En Flandre, un des gros problèmes, c’est le départ plus précoce à la retraite. Dans ce cas, la politique de l’emploi doit viser à la prolongation de la carrière. À Bruxelles, le problème numéro un, c’est le chômage des jeunes. On pourrait donc avoir des politiques plus ciblées qui correspondent davantage aux réalités régionales. Cela pourrait être un des avantages de la réforme.

De même, le modèle de gestion paritaire 3 est-il en danger ?
La place des partenaires sociaux dans les prochaines structures est fondamentale. Il y a toujours un risque quand on établit un nouveau mode d’organisation que s’impose une vision étatique, c’est-à-dire une vision au sein de laquelle ce sont les pouvoirs publics qui prennent toutes les décisions et que les partenaires sociaux soient mis sur la touche. Il y a là un véritable enjeu pour garantir l’implication et la participation des partenaires sociaux dans le système. Mais ce n’est pas acquis d’avance. Il faudra vraiment se battre pour y arriver. D’ailleurs, il n’y a pas que les partenaires sociaux, il y a aussi de nombreux acteurs de terrain qui ont peur d’être mis de côté. La question est de savoir si on garde un modèle avec implication de la société civile ou bien si on va vers un modèle avec des structures publiques et parapubliques qui échappent totalement à la société civile organisée et à son influence.
Il y a un risque du côté flamand qu’un certain nombre de partis situés à droite de l’échiquier politique prônent justement la mise hors circuit des organisations intermédiaires arguant qu’entre les pouvoirs publics et les citoyens, ces courroies de transmission qu’étaient les organisations de « piliers » ont pris trop d’importance. C’est clairement la vision de la société de certains partis comme l’Open-VLD. Dans le monde chrétien, on sera sans doute plus prudent, car on a des intérêts à défendre. Du côté francophone, avec la présence probable de la gauche au pouvoir, on sera plus attentif aux intérêts et à l’influence des organisations sociales.

Une 7e réforme de l’État est-elle envisageable après les prochaines élections ?
Ce n’est pas à exclure, car un certain nombre de partis flamands (dont le CD&V) disent qu’on pourrait effectivement aller plus loin. Néanmoins, cela nécessiterait des années de travail.
Du côté de la N-VA, ce n’est pas du tout ce qui est dit. Le parti ne prépare pas une 7e réforme de l’État, mais une réforme ultime de l’État, c’est-à-dire littéralement un basculement du système dans le confédéralisme radical, dont chacun sait qu’il sera invivable et qu’il est l’antichambre du séparatisme. Le confédéralisme, c’est bien plus qu’un système fédéralisé approfondi. Ce sont des entités indépendantes qui décident de gérer ensemble un petit nombre de matières. Si vous lisez le programme de la N-VA, il s’agit de transférer la plupart des compétences de l’État. Qu’est-ce qui va persister ? L’armée ? On aura alors un État réduit à peau de chagrin qui aura simplement besoin de quelques ministres au gouvernement fédéral ; ministres qui, pour la plupart, seront des émanations des gouvernements des entités fédérées. Ce ne serait pas une 7e réforme de l’État, mais une réforme de rupture. #

Propos recueillis avec la collaboration de Nicolas Vandenhemel

1. Le montant total du transfert souhaité équivalait, à l’époque, à 916 milliards de francs belges.
2. Créée en 1954, la Volksunie était un parti politique incarnant les revendications du mouvement flamand. En 2001, suite à de profondes tensions internes, le parti éclate. Ses membres plus à « gauche » formeront le parti Spirit, ceux de « droite » la Nieuw-Vlaamse Alliantie (N-VA).
3. Un modèle de gestion paritaire est un modèle dans lequel les institutions publiques actives au sein de la sécurité sociale disposent d’un comité de gestion composé d’un nombre égal de représentants des organisations syndicales et patronales.

Crédit photo : WYNANTS


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