Depuis les élections législatives de 2006, qui ont vu arriver au pouvoir le mouvement islamiste palestinien Hamas, la Bande de Gaza (dont le Hamas a pris le contrôle en 2007) est soumise à une politique systématique d’asphyxie économique. L’approvisionnement en médicaments, denrées alimentaires et autres biens de première nécessité est soumis au contrôle drastique d’Israël. L’aide européenne à ces territoires palestiniens permet tout juste aux habitants de survivre, mais non de développer économiquement la région. Un développement qui, comme l’écrit Laurence Weerts dans les lignes qui suivent, serait pourtant la clé de la paix au Proche-Orient.

 Récemment, un groupe d’experts internationaux renommé — International Crisis Group — dénonçait l’échec et le caractère particulièrement contre-productif d’une politique délibérée de « punition économique » de la population, dont le seul effet, jusqu’à présent, est d’avoir renforcé le Hamas 1. La situation catastrophique dans laquelle se trouve aujourd’hui la population palestinienne de Gaza est le fruit d’une attitude qui, quand elle n’est pas clairement cynique, est marquée du sceau de l’incohérence. Outre le discrédit porté sur l’engagement européen envers la démocratie au Moyen-Orient, la politique de développement via le soutien — depuis la signature des accords d’Oslo en 1993 — à la construction des institutions palestiniennes a quasiment été abandonnée au profit d’une assistance humanitaire qui, dans les faits, revient à appauvrir la population et à la précariser. Depuis plusieurs années, nombre d’agences internationales soulignent l’impact de l’occupation prolongée de la Palestine sur son économie, et en particulier depuis la reprise de l’Intifadah en 2000 : la croissance économique, l’emploi, le taux de pauvreté, le commerce et les finances en subissent les conséquences néfastes. En 2003, la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) estimait que l’effondrement économique en Palestine démontrait la trop grande dépendance — engendrée par des années d’occupation — par rapport à l’économie israélienne. On relevait que 55 % des biens de consommation privée des Palestiniens étaient importés d’Israël, et que 71 % du déficit commercial palestinien avait sa source dans les échanges commerciaux avec Israël.
L’annonce faite en juin 2004 par le Premier ministre Ariel Sharon de son intention de retirer l’armée israélienne de la Bande de Gaza et d’y démanteler les colonies de peuplement installées à la suite de la Guerre des Six Jours de 1967, fut — on s’en souvient — accueillie très positivement par la communauté internationale. Le credo des agences internationales est alors qu’il existe une chance réelle de relance du processus de paix au Proche-Orient si cette relance s’accompagne d’un soutien économique accru à l’Autorité palestinienne (AP) et devant bénéficier, en particulier, à la Bande de Gaza. Selon les institutions financières internationales, le développement économique de la Palestine suppose la transformation d’une économie basée sur l’exportation de main-d’œuvre vers Israël en une économie d’exportation de biens et de services vers Israël et le reste du monde, et dès lors — et prioritairement — la réforme du régime du contrôle des frontières et des exportations. En effet, l’accroissement de l’aide des donateurs ne produira pas les effets d’entraînement attendus en matière de croissance économique si les restrictions à l’accès du Territoire palestinien occupé subsistent. L’approche qui prévaut alors combine deux dimensions essentielles à toute perspective de développement économique : une politique de soutien financier aux institutions et visant au développement des acteurs économiques, mais également — étant donné le statut de territoire occupé de la Palestine — une attention particulière à la circulation des personnes et des biens.

Ressources doublées

En décembre 2004, la Banque mondiale présente un rapport détaillé et prospectif concernant la relance économique de la Palestine comme élément essentiel du processus de paix entre Israéliens et Palestiniens 2. Quelques mois plus tard, au printemps 2005, le Quartet pour le Moyen-Orient (Union européenne, Nations unies, États-Unis et Russie) nomme James Wolfensohn, ancien président de la Banque mondiale, envoyé spécial pour le désengagement et le charge d’une mission de coordination entre Israéliens et Palestiniens en matière de passage et d’accès, et de revitalisation de l’économie palestinienne. Le représentant du Quartet n’aura de cesse de répéter que le redressement économique est la clé des progrès en matière de sécurité et en matière politique. Lors du sommet de Gleneagles, le message est entendu par les États représentés au G8 qui s’engagent — si les parties respectent leurs engagements — à fournir un financement de 3 milliards USD par an pour les trois années à venir, soit un doublement des ressources jusque-là allouées3.
Le retrait ou désengagement de l’armée israélienne de la Bande de Gaza s’effectue, certes sans consultation de l’Autorité palestinienne et dès lors de façon relativement chaotique, mais il s’achève rapidement (le 12 septembre 2005). Deux mois plus tard, un accord crucial pour le développement économique de la bande de Gaza est conclu sous la férule de la Secrétaire d’État américaine Condoleezza Rice. La particularité de cet accord qui ne porte que sur l’accès et la circulation à Gaza est de tenter d’offrir certaines garanties pour l’exportation de la production de la Bande de Gaza. L’accord prévoit ainsi que le passage vers et hors de Gaza ne peut être interrompu, et que — pour la fin de l’année 2006 — 400 camions d’exportation devront pouvoir sortir chaque jour de la Bande de Gaza, par l’unique point de passage autorisé pour les marchandises (Karni) 4. Pas un mot en revanche sur les travailleurs de Gaza qui, dans les années 1990, étaient plus de 100 000 à se rendre quotidiennement en Israël. Malgré cela, la dynamique qui entoure le retrait israélien de la Bande de Gaza — et qui précède les élections législatives palestiniennes annoncées pour janvier 2006 — est bien celle de la relance économique misant sur l’augmentation de l’aide et l’exportation de la production de Gaza.

Isolement économique

Lors des élections législatives, le Hamas remporte une majorité des sièges au Conseil législatif palestinien (avec 41 % des votes). Cette victoire électorale bouleversera tous les scénarios. Dans la foulée de l’annonce de la formation d’un gouvernement dirigé par le Hamas, le gouvernement israélien et les membres du Quartet adoptent une série de décisions à caractère économique et dont les effets seront immédiats pour la population palestinienne.
Sous l’influence prépondérante des États-Unis, le Quartet définit, dès le mois de février, trois conditions qui, si elles ne sont pas remplies par le futur gouvernement palestinien, provoqueront l’interruption immédiate de l’aide à l’Autorité palestinienne. Il s’agit d’obtenir du futur gouvernement palestinien qu’il renonce à la violence ; qu’il reconnaisse le droit d’Israël à exister ; et qu’il accepte les accords existants (les Accords d’Oslo conclus entre Israël et l’Organisation de la libération de la Palestine et la « Feuille de route » présentée par le Quartet à Israël et à l’Autorité palestinienne le 30 avril 2003) 5. Quant au Premier ministre israélien, il déclare que face à la majorité Hamas au sein du Conseil législatif palestinien, l’Autorité palestinienne est, de facto, devenue une « autorité terroriste », et sera considérée comme telle. Israël gèle la restitution à l’Autorité palestinienne des recettes douanières collectées pour le compte de celle-ci (conformément aux Accords d’Oslo), et qui constituent sa principale source de financement. C’est ensuite au tour du Conseil de l’Union européenne d’annoncer la suspension de toute assistance destinée au gouvernement palestinien et ses ministres, ou passant par leur intermédiaire, le gouvernement d’Ismaël Hanyiyé n’ayant pas déclaré accepter les conditions fixées par le Quartet.
La conjonction des mesures adoptées par les gouvernements israélien et de l’UE (premier bailleur de fonds de l’AP) place l’AP dans une situation de quasi-faillite dont les conséquences se font rapidement sentir sur le plan socio-économique. La rétention par le gouvernement d’Israël des recettes de TVA et droits de douane prive l’AP de 50 % de son budget mensuel et, dès le mois de mars 2006, les salaires des 152 000 fonctionnaires de l’Autorité palestinienne, dont une bonne partie travaille dans les secteurs de la santé et de l’éducation, ne sont plus versés. Chacun d’eux ayant en moyenne six personnes à charge, ce sont plus de 900 000 personnes — presque un quart de la population totale du TPO — qui subissent les conséquences du non-paiement des salaires dans le secteur public. Quant à la décision du Conseil de l’UE, qui ne concerne cependant pas l’aide humanitaire et le financement de l’UNRWA (agence des Nations unies pour le secours aux réfugiés palestiniens), elle conduit la Commission à suspendre environ 45 % de l’assistance de l’UE à la Palestine (soit la suspension de l’aide budgétaire versée par l’intermédiaire du World Bank Trust Fund et des projets gérés par ou en contact avec les ministères de l’Autorité palestinienne) 6.

Impact désastreux

Les mesures restrictives adoptées par le gouvernement israélien et le Quartet ont suscité dès leur annonce de très vives critiques. La Banque mondiale, qui effectue un monitoring économique régulier de la Palestine, alerte dès le mois de mars 2006 de l’impact désastreux de telles mesures. Selon ses estimations, en quelques mois seulement, le revenu individuel moyen diminuerait de 30 % en termes réels, le chômage atteindrait 40 % (contre 23 % en décembre 2005) et le taux de pauvreté passerait de 44 % à 67 % 7. Le désarroi est tel pour James Wolfensohn qu’il démissionnera de son poste d’envoyé spécial du Quartet, en critiquant vertement la suspension de l’aide occidentale, allant jusqu’à la qualifier de contre-productive. Sur ce constat, la Banque mondiale est loin d’être isolée : le bureau de coordination de l’aide humanitaire des Nations Unies (OCHA), l’Organisation mondiale de la santé, les ONG humanitaires, ou même certains États à l’instar de la Norvège, marqueront clairement leur opposition aux mesures d’isolement économique si peu ciblées. L’organisation Médecins sans Frontières qui redoute l’effondrement du système de santé palestinien déclarera refuser le rôle d’« auxiliaire social ». Pour MSF, l’aide humanitaire n’a ni la compétence, ni les moyens, ni la responsabilité de se substituer à l’Autorité palestinienne que l’on torpille et qui jusque-là était en mesure d’assurer les services sociaux, d’administrer les ministères et le système public et de payer les salaires des fonctionnaires.

Du développement à l’aide humanitaire

Face aux cris d’alarme lancés par un grand nombre d’observateurs internationaux, l’Union européenne, dont on comprend qu’elle n’est pas prête à affamer la population palestinienne, a opté pour le pragmatisme en proposant la mise sur pied d’un mécanisme de financement intérimaire qui permettrait d’atteindre directement la population palestinienne tout en contournant son gouvernement, c’est-à-dire en évitant le Hamas — soupçonné de financer des activités terroristes par ce biais. Le « mécanisme international temporaire » (Temporary International Mechanism, TIM), approuvé par le Quartet le 17 juin 2006 et mis en œuvre par l’UE, fut dans un premier temps présenté comme limité dans son étendue et dans sa durée : le TIM était avant tout destiné à répondre aux besoins humanitaires — indispensables et immédiats — de la population palestinienne. Le mécanisme ne couvrait que les fournitures indispensables dans le secteur de la santé, le soutien à la fourniture ininterrompue de services (notamment le carburant), et les indemnités de base de la partie la plus pauvre de la population. A priori louable, le financement des indemnités de base des plus pauvres représentait un filet de sécurité sociale pour les familles tombées en dessous du seuil de pauvreté. Dans la réalité, il n’était jamais que la conséquence de la suspension du règlement des salaires des fonctionnaires de l’Autorité palestinienne, qui elle-même résultait du refus israélien de restituer les droits de douane de l’AP.
Forte de ce mécanisme de financement « sécurisé », l’Union européenne, qui avait suspendu une grande partie de ses programmes de coopération, a doublé les montants de son aide humanitaire à destination de la Palestine au cours de l’année 2006 par rapport à l’année 2005. Au cours de l’année 2006, les montants de l’assistance couvraient près de 35 % du RNB de la Palestine, soit un des taux les plus élevés au monde. Ces montants furent cependant insuffisants pour compenser les sommes retenues par Israël. Selon la Banque mondiale, les employés de la fonction publique n’auraient perçu au cours de l’année 2006 que 50 à 55 % des revenus de 2005, et le défaut de paiement des salaires s’est traduit par un absentéisme important (20 %) et des grèves de grande ampleur 8. Le rapporteur spécial de l’ONU pour la situation des droits de l’Homme a expliqué à maintes reprises que c’est l’ensemble de la population qui subit les conséquences économiques du non-paiement des salaires des fonctionnaires palestiniens. On le comprend encore mieux quand on sait que l’Autorité palestinienne est responsable de 70 % des écoles et de 60 % des services de soins dans le TPO...

Blocus drastique

S’il a été quelque peu remanié, le TIM — rebaptisé Pegase au mois de février 2008 et prolongé pour trois années — permet, depuis le retour au pouvoir du Fatah à Ramallah, le paiement des salaires des fonctionnaires y compris dans la Bande de Gaza. La gamme des activités soutenues par Pegase a été élargie puisque désormais une série d’activités en lien avec le plan palestinien de réforme et de développement sont couvertes : gouvernance, développement social, développement de l’économie, des infrastructures et du secteur privé. Pourtant, si dès 2006 l’UE a injecté davantage d’argent dans l’Autorité palestinienne, c’est aussi de façon moins efficace et moins transparente. Ainsi, les frais bancaires occasionnés par le TIM auraient permis à la Banque HSBC de toucher en quelques mois plus de trois millions d’euros 9. Plus grave : selon le dernier rapport de l’OIT, malgré la reprise du paiement des salaires aux fonctionnaires palestiniens, les travailleurs pauvres se multiplient, et plus de 80 % de la population de Gaza dépend de l’aide alimentaire, et ce, en raison d’un blocus économique drastique 10.
Depuis 2006, l’Union européenne n’a cessé de demander à Israël, mais en vain, l’amélioration de l’accès à Gaza et le respect de l’accord Rice. Lorsque le Hamas a pris le pouvoir à Gaza en juin 2007, Israël, qui contrôle les frontières, l’espace aérien et maritime, a déclaré Gaza « entité hostile » et a encore renforcé le bouclage, interdisant tout déplacement des personnes et des marchandises, à l’exception toutefois des fournitures humanitaires les plus essentielles 11. Le siège économique de Gaza, depuis juillet 2007, a eu des conséquences dévastatrices provoquant l’anéantissement de son tissu économique. Selon la Banque mondiale, sur les 3 900 établissements industriels qui existaient en 2007 et employaient 35 000 personnes, il n’en restait en mars 2008 que 130, employant 1 300 travailleurs. De même, les 120 entreprises du bâtiment qui dépendaient des importations de ciment d’Israël ont toutes fermé, et leurs 42 000 travailleurs se sont retrouvés au chômage. En outre, le bouclage total n’est pas qu’une barrière physique pour le commerce palestinien — et singulièrement pour le commerce intra-palestinien —, puisque les biens en provenance de Cisjordanie sont soumis à des contrôles plus importants que ceux en provenance d’Israël, il engendre également la corruption des deux côtés de la frontière en raison du manque de transparence et de prévisibilité des procédures de sécurité qui y sont appliquées 12.
Les importations et exportations des biens nécessaires à plus de 1,4 million de personnes vivant à Gaza ne s’effectuant, dans leur immense majorité, que par un seul point de passage (Karni) contrôlé par l’armée israélienne, le bouclage total permet la poursuite d’une politique du « compte-goutte » ou, selon les autorités israéliennes, de trouver un « juste milieu entre la protection de la sécurité d’Israël et la poursuite de l’aide humanitaire à Gaza » 13. Récemment, la Cour suprême israélienne s’est livrée à un exercice d’appréciation des besoins humanitaires à Gaza. Saisie d’une demande d’ONG concernant la livraison du fuel aux habitants de Gaza, la Cour a refusé de qualifier les restrictions israéliennes de punition collective et a autorisé le gouvernement israélien à ne fournir qu’une quantité minimale de fuel. Pour ne prendre qu’un exemple : alors que la demande des habitants de Gaza se chiffre à deux millions de litres d’essence par semaine, la Cour n’en requière que 377 000… tandis qu’Israël n’a livré en moyenne que 150 000 litres par semaine au cours du mois d’avril 2008. La situation est telle que certaines agences internationales présentes sur le terrain ont annoncé ne plus pouvoir exécuter leurs missions d’urgence. Quant à l’UE, elle continue à financer par le biais de Pegase l’achat d’un fuel qui reste bloqué à la frontière et semble, en définitive, disposer de bien peu de moyens de pression pour contraindre Israël à lui laisser mettre en œuvre sa politique d’aide humanitaire à la population de Gaza.

Diplomatie absente

Dès le mois de juin 2006, le rapporteur spécial de l’ONU pour la situation des droits de l’Homme dans les Territoires palestiniens occupés expliquait que l’attitude du Hamas, qui consiste à refuser de reconnaître le droit d’Israël à exister et de renoncer à la violence, ne serait pas influencée par l’isolement, mais par l’engagement et la diplomatie. Force est de constater que la diplomatie a jusqu’à présent surtout brillé par son absence, et que les objectifs du processus de paix tels que voulus à Oslo pourraient être bien plus minés qu’il n’y parait. Selon les observateurs, le Hamas semble actuellement conforter son pouvoir à Gaza et, même s’il n’est pas exclu qu’à terme il sorte affaibli de cette « épreuve », il est de plus en plus évident que cela ne risque pas d’être en faveur des partis traditionnels, mais bien des plus radicaux, et des clans et des familles qui, dans le chaos de Gaza, offrent une certaine protection 14.
Certes, on ne pourra reprocher à l’UE — qui a doublé les montants de son aide aux Palestiniens — d’avoir abandonné les habitants de Gaza. Cette approche quantitative de la question ne peut cependant éluder les conséquences du revirement européen qui, au lendemain des élections palestiniennes, lui ont fait oublier les objectifs de long terme qui fondaient sa politique de coopération au développement avec la Palestine. Nombre de voix se sont élevées pour reprocher à l’UE son « option humanitaire » — tandis qu’Israël refusait, dix-huit mois durant (jusqu’en août 2007), la restitution des droits de douane à l’AP —, et de « couvrir » de la sorte les violations par le gouvernement israélien des obligations que lui impose le droit humanitaire en tant que puissance occupante. Il est encore plus frappant de constater à quel point l’Union se trouve démunie lorsqu’il s’agit de l’exécution de sa propre politique d’aide humanitaire en Territoire palestinien.


(*) Laurence Weerts est Docteure en Sciences politiques, chargée de mission dans les Territoires palestiniens occupés en 2004 et 2006 pour la Fédération internationale des droits de l’Homme (FIDH). Les vues exprimées par l’auteur le sont à titre personnel.



1 International Crisis Group (ICG), “Ruling Palestine I : Gaza Under Hamas”, Middle East Report, N°73, 19 mars 2008.
2 World Bank, Stagnation or Revival ? Israeli Disengagement and Palestinian Economic Prospects, 8 décembre 2004.
3 World Bank, The Palestinian Economy and the Prospects for its Recovery, Economic Monitoring Report to the Ad Hoc liaison Committee, 1er décembre 2005.
4 L’accord — qui contient également des dispositions relatives au passage de convois de bus pour transporter des personnes entre Gaza et la Cisjordanie — prévoit qu’Israël ne fera pas obstacle à la construction du port financé par la communauté internationale, et que la reconstruction de l’aéroport de Gaza, détruit par Israël, pourra être envisagée. On rappellera que la question de l’aéroport de Gaza est, depuis les accords d’Oslo, considérée comme cruciale pour l’exportation des produits agricoles. Financé par des fonds européens, l’aéroport international de Gaza fut ouvert en 1998, avant d’être fermé et détruit par Israël — les dommages étant évalués à 8 millions USD.
5 La « Feuille de route », censée aboutir à un règlement définitif et global du conflit israélo-palestinien en 2005, fut approuvée par le Quartet en juillet et septembre 2002. Elle envisage la création d’un État palestinien indépendant, démocratique et viable vivant côte à côte avec Israël et ses autres voisins dans la paix et la sécurité. Elle prévoit un calendrier destiné à progresser vers cet objectif.
6 Le Public Financial Management Trust Fund a été mis sur pied au début 2004. Il s’agit d’un instrument permettant aux donateurs de fournir une assistance budgétaire accrue, mais dont la libération des tranches successives était conditionnée par la réalisation d’une série d’objectifs liés à la réforme de la gestion des finances.
7 Le 7 mars 2006, la Banque mondiale accordait une aide de 42 millions USD pour permettre à l’AP de faire face à la crise financière et d’éviter la suspension des services de base vitaux à la population palestinienne, ainsi que de payer une partie des salaires de la fonction publique : World Bank, News release N°2006/296/MNA, 7 mars 2006.
8 International Monetary Fund – The World Bank, West bank and Gaza, Economic development 2006. A first assessment, March 2007, p. 3.
9 Financial Times, 7 février 2007.
10 V. O.I.T., La situation des travailleurs des territoires arabes occupés, Rapport du Directeur général, annexe, Conférence internationale du travail, 97e session, 2008, p. 3.
11 Les importations autorisées sont le blé, riz, farine, sucre, produits laitiers, produits surgelés, légumes, fruits, huile, médicaments et essence.
12 World Bank, An Interim Assessment of Passages and Trade Facilities, 28 février 2006, §5.
13 V. OIT, op. cit., p. 16.
14 ICG, « Gaza : Le défi des clans et des familles », Rapport Moyen-Orient n ° 71, 20 décembre 2007.


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