Dossier Article 1 copyright Alain Bachellier

 

 En dépit de l’accumulation des rapports indiquant qu’il est urgent de réduire radicalement les émissions de gaz à effet de serre, les réponses politiques actuelles semblent dramatiquement inadaptées. Les émissions globales continuent à augmenter et, en Europe, l’ambition des politiques climatiques a souffert du contexte de crise. Explications.

 

En 2013, le cinquième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a confirmé pour l’essentiel le message que les scientifiques délivrent depuis maintenant près de 25 ans. Le réchauffement de l’atmosphère est établi et l’influence des activités humaines est à présent sans équivoque. Ses effets sont d’ores et déjà observables et l’impact sur les écosystèmes et les sociétés humaines s’accentuera dans les années à venir. Plus le mercure s’élèvera, plus les perturbations du système climatique et leurs conséquences seront sévères. Pourtant, l’évolution récente des émissions globales de gaz à effet de serre n’indique aucun changement de tendance significatif puisque, jamais dans l’histoire de l’humanité, autant de gaz à effet de serre n’a été émis que durant la période 2000-2010 1. Tout ceci laisse augurer des perturbations graves, généralisées et irréversibles du climat.
Une décision de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adoptée en 2010, a fixé à deux degrés Celsius, par rapport aux niveaux préindustriels, la limite entre l’acceptable et l’inacceptable. Au-delà de cette limite, le réchauffement est en effet présumé ingérable2. Le franchissement de cette limite n’est pourtant plus un horizon lointain. Sur la base de modèles complexes, le GIEC a scénarisé les trajectoires possibles. Les conclusions de cet exercice prospectif sont claires. Pour que le maintien du réchauffement en deçà des deux degrés Celsius soit probable, il faut garantir que les concentrations atmosphériques de gaz à effet de serre se stabilisent aux alentours de 450 ppm d’ici à 2100 (contre 400 actuellement), ce qui implique une réduction des émissions globales de 41 à 72 % d’ici à 2050, et de 78 à 118 % d’ici à 2100 (par rapport aux niveaux de 2010). Le scénario le plus extrême présenté par le GIEC aboutirait probablement à un réchauffement en 2100 de l’ordre de 4,1 à 4,8 degrés Celsius. Un tel scénario amènerait à franchir la limite des deux degrés dès avant 2050, confirmant que le risque climatique ne constitue pas une menace pour les générations futures, mais qu’il fait planer, dès aujourd’hui, une ombre particulièrement sombre sur l’avenir des jeunes générations.

 Vers un accord international au rabais ?

 Dans un monde où l’on décide au consensus, répondre aux changements climatiques suppose de mettre d’accord près de 200 États sur des matières qui touchent souvent le cœur de leur développement et de leur prospérité. Depuis près de 25 ans, la plupart des États sont impliqués dans des négociations au sein des Nations Unies, qui n’ont pas été en mesure de mettre un terme à l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Cela va-t-il changer dans les années à venir ? Il est permis d’en douter.
Depuis 2011, les États parties à la CCNUCC sont impliqués dans des négociations qui devraient aboutir en 2015 à un nouvel accord organisant la lutte contre les changements climatiques au-delà de 2020. Pourtant, bien des incertitudes demeurent quant à la forme juridique et au contenu de ce futur accord. Néanmoins, les positions des principaux acteurs des négociations laissent entrevoir un accord différent du Protocole de Kyoto (2008-2012)3, construit sur le principe du « cap and trade ». Cet accord reposait sur une limitation des quantités de gaz que les pays industrialisés pouvaient émettre sur une période déterminée. Il laissait également la possibilité aux États parties d’atteindre leurs objectifs de réduction via des mécanismes de flexibilité (l’échange de quotas d’émission ou des projets mis en œuvre sur le territoire d’autres États). Cette combinaison – très imparfaite – entre le principe de limitation des émissions des pays industrialisés et celui de la flexibilité dans la mise en œuvre des mesures d’abattement fut l’objet d’un compromis arraché de haute lutte entre les partisans d’un système reposant sur des objectifs chiffrés contraignants et ceux favorables à davantage de souplesse. Le Protocole n’a certes qu’un impact très limité sur les concentrations atmosphériques en gaz à effet de serre, a fortiori maintenant qu’il ne couvre plus qu’à peu près 15 % des émissions actuelles de gaz à effet de serre4, mais il a néanmoins permis de développer tout un arsenal réglementaire et méthodologique essentiel pour organiser la lutte contre le réchauffement au niveau international.
Difficile de prévoir aujourd’hui en quoi consistera l’accord qui sera adopté en 2015 à Paris. Deux certitudes peuvent cependant déjà être énoncées. La première c’est que l’accord en question devra couvrir les principales économies de la planète. L’ampleur des efforts prescrits par les rapports du GIEC suppose une couverture universelle, en différenciant bien entendu les niveaux d’ambition selon les niveaux de richesse. À défaut d’accoucher d’un accord universel, le processus onusien relatif au climat verrait sa crédibilité encore davantage entamée qu’elle ne l’est déjà.

« Depuis près de 25 ans, la plupart des États sont impliqués dans des négociations au sein des Nations Unies, qui n’ont pas été en mesure de mettre un terme à l’augmentation
des émissions de gaz à effet de serre. »

Le deuxième élément qui peut d’ores et déjà être mis en avant concerne la nature politique du futur accord. La participation des principaux pays émetteurs que sont la Chine et les États-Unis requiert sans doute que l’on renonce à établir un Kyoto 2.0 qui reproduirait et étendrait la logique du « cap and trade » présentée ci-dessus. La Chine et les autres pays émergents, regroupés au sein du BASIC5, demeurent opposés à intégrer un régime d’obligations qui serait similaire à celui des pays industrialisés. Pour des raisons diverses, les États-Unis demeurent réticents à se lier à des traités multilatéraux juridiquement contraignants, en particulier lorsque ceux-ci sont susceptibles d’affecter leur système énergétique et donc leur économie. Bref, l’horizon des possibles semble écarter la possibilité d’un « super Kyoto » universel.
Quel est donc le politiquement possible en 2015 ? Les décisions prises ces dernières années ainsi que la teneur des débats esquissent un système inductif basé sur des « contributions prévues déterminées au niveau national »6, mais examinées au niveau international. Un tel système soulève au moins trois questions fondamentales : premièrement, comment assurer la comparabilité des efforts si les autorités nationales ont toute latitude pour déterminer le format de la contribution ? Deuxièmement, comment assurer, qu’agrégées, ces contributions aboutissent à maintenir le réchauffement en deçà des deux degrés Celsius ? Troisièmement, comment organiser un mécanisme de mise en conformité et de sanction dans un système basé sur des contributions volontaires des États ? Il reste quelques mois de négociation avant la conférence de Paris sur le climat (COP 21) pour apporter des réponses claires et fortes à ces interrogations essentielles. À défaut, l’impact du nouveau régime sur le climat sera bien incertain.

 Une Europe désormais attentiste

 Alors qu’elle y a longtemps joué un rôle moteur, l’ambition de l’Union européenne (UE) dans la lutte contre les changements climatiques a semblé s’émousser significativement ces derniers temps. À première vue, ses émissions ont diminué ces dernières années et l’objectif de réduction de 20 % en 2020 sera très vraisemblablement atteint bien avant l’échéance7. En revanche, les objectifs à plus long terme, à savoir réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’UE de 80 à 95 % d’ici à 2050 (par rapport à leur niveau de 1990), semblent particulièrement difficiles à atteindre sur la base des politiques existantes.
Le paquet « énergie climat » pour la période 2020-2030 est en cours de négociation et la communication de la Commission ainsi que les rapports de force existant au sein des institutions européennes invitent plus à la circonspection qu’à l’optimisme. L’objectif de réduction des émissions proposé pour 2030, qui est de - 40 % par rapport aux niveaux de 1990, semble très éloigné des objectifs établis pour 2050. Il signifie en fait que l’on devra faire en vingt ans beaucoup plus que ce que l’on a fait en quarante ans.  
Ensuite, la Commission a proposé un objectif a minima : 27 % d’énergies renouvelables dans le total de l’énergie consommée en Europe d’ici 2030. Si l’on suppose, par hypothèse, que l’objectif de 20 % de renouvelable en 2020 sera atteint et qu’à cette base s’ajouteront, d’une part les effets induits par l’objectif général de - 40 % et, d’autre part, les effets à long terme des mesures d’amélioration de l’efficacité énergétique, ces 27 % en 2030 paraissent bien proches d’un objectif « à politique inchangée » bien éloigné de l’ambition nécessaire pour atteindre les objectifs 2050. Soulignons en outre que, alors que l’objectif renouvelable pour 2020 a été traduit en objectifs nationaux contraignants via l’adoption d’une Directive, la proposition de la Commission ne prévoit qu’un objectif unique pour l’ensemble de l’UE. Or, un objectif européen dépourvu de ventilation en objectifs nationaux risque bien de limiter le déploiement du renouvelable aux régions et États qui y sont favorables, laissant nombre de territoires en marge d’une transition énergétique pourtant essentielle.
L’efficacité énergétique ne fait quant à elle pas l’objet d’une proposition chiffrée de la Commission. La Directive « efficacité énergétique », qui est entrée en vigueur fin 2012, est toujours en phase de mise en œuvre et doit faire l’objet d’une évaluation en 2014. L’évaluation prévue cette année a justifié aux yeux de la Commission que les questions relatives à la consommation d’énergie soient traitées lors de débats ultérieurs. La consommation d’énergie, dont on sait qu’elle devra baisser de manière significative dans les décennies qui viennent8, n’a en réalité guère varié en Europe entre 1990 et 20129. On observe bien une tendance à la baisse depuis 2007, mais cette diminution est trop récente pour que l’on puisse la qualifier de structurelle et trop timide pour qu’on y perçoive la prémisse d’une économie sur la voie de la sobriété énergétique. De plus, la conjoncture de crise économique explique l’essentiel des réductions observées depuis 2009, ce qui indique que cette réduction serait davantage subie que planifiée. L’absence d’objectifs chiffrés relatifs à l’efficacité énergétique dans la communication de la Commission sur le cadre 2020-2030 est d’autant plus surprenante que, selon un rapport de l’Agence européenne de l’environnement paru en 2013, seuls quatre États membres avaient réalisé des progrès en la matière10. De la même manière, la Commission européenne prévoit que, sur la base des politiques actuelles, l’UE n’atteindra pas l’objectif indicatif qu’elle s’était fixé pour 202011. Il serait aberrant que le paquet énergie-climat de 2030 ne contienne pas de mesures fortes susceptibles d’amorcer une diminution structurelle de la consommation d’énergie puisque celle-ci est une condition indispensable pour réussir à dé-carboniser l’économie européenne.

 « Les élections européennes de mai 2014 l’ont encore confirmé : le climat représente au mieux
une préoccupation secondaire pour la plupart
des partis politiques. »

De multiples impasses

 Le système européen d’échange de quotas d’émission, vaisseau amiral de la politique européenne de lutte contre les changements climatiques, est lui aussi en crise. Alors qu’il était prévu qu’il porte le prix de la tonne de CO2 aux alentours de 30 euros, le prix de celle-ci stagne aux alentours des 5 euros. Le principal responsable de l’anémie du marché du carbone est le surplus de plus de deux milliards de quotas qui a été provoqué par la crise économique, par l’extrême générosité des gouvernements dans la distribution des quotas aux entreprises lors des phases initiales du système, ainsi que par l’afflux massif de quotas venus de l’étranger. La faiblesse du prix du CO2 protège certes les industries européennes de tout risque significatif de délocalisation induite par la politique climatique, mais elle prive également l’économie européenne d’un signal « prix » capable de pousser les acteurs économiques vers les options technologiques les plus faibles en carbone, et ce, pour un bon bout de temps. Le système est lui aussi en voie d’être réformé par une série de mesures qui demeurent en discussion. La question de la compétitivité, dans une acception particulièrement simpliste et à courte vue, risque de bloquer toute réforme un tant soit peu ambitieuse du dispositif. Quant aux propositions alternatives, qu’il s’agisse d’une taxe carbone européenne ou de mécanismes d’ajustement aux frontières, ils ne font pour le moment pas partie de l’univers des possibles dans une Europe qui demeure dramatiquement aveuglée par les dogmes du libéralisme économique.

 Le charbon, dont l’utilisation avait baissé spectaculairement à partir de 1990, voit sa consommation augmenter ces dernières années.

L’évolution du paysage énergétique européen envoie elle aussi quelques signaux particulièrement préoccupants. Le charbon, dont l’utilisation avait baissé de manière spectaculaire à partir de 1990, voit sa consommation augmenter ces dernières années, notamment en Allemagne où la consommation a augmenté de 11 % entre 2009 et 201212. Les rares ressources pétrolières européennes suscitent un intérêt croissant par exemple en Espagne où le gouvernement Rajoy vient d’autoriser la compagnie Repsol à procéder à des forages au large de l’archipel des Canaries. Les gouvernements polonais et britannique ambitionnent de développer l’exploitation des gaz de schiste sur leurs territoires respectifs afin de réduire leur dépendance énergétique tout en diminuant le prix du gaz. Autre motif d’inquiétude, les investissements dans les énergies renouvelables ont baissé récemment, notamment du fait des politiques d’austérité imposées à certains États membres 13. Ainsi, même si le « bulletin » de notes de l’Union européenne par rapport aux objectifs 2020 est favorable, trois quarts de l’énergie consommée dans l’UE proviennent toujours de sources fossiles et certaines décisions récentes jettent le doute sur la volonté de changer cet état de fait.
Les discours d’autocélébration du leadership européen dans le domaine des politiques climatiques ne résistent pas à un examen attentif des réalisations actuelles. C’est une Europe frileuse et hésitante qui, empêtrée dans un marasme social et économique, corsetée par un libéralisme « austéritaire », et tiraillée entre les intérêts de ses États membres, vit sur ses acquis, surfe sur des tendances fragmentaires et semble encore loin d’incarner un modèle d’économie bas-carbone.
Les élections européennes de mai 2014 l’ont encore confirmé : le climat représente au mieux une préoccupation secondaire pour la plupart des partis politiques. Peu présent dans les discours de campagne, superficiellement abordé lors des grands débats électoraux, le thème des changements climatiques ne fait pas vraiment recette auprès des principaux leaders politiques. Le décalage entre les messages d’urgences qui nous parviennent du monde scientifique et le peu de réactions du monde politique invite à la réflexion, mais devrait peut-être susciter l’indignation voire la colère. #

 Benjamin Denis est Conseiller à la Confédération européenne des syndicats et professeur invité à l’Université Saint-Louis de Bruxelles. Le contenu de l’article n’engage que son auteur.

Crédit photo : Alain Bachelier


1. En 2010, les émissions globales ont, par exemple, atteint 49 Gigatonnes équivalent CO₂ (Gt CO2 eq) alors qu’elles n’étaient que de 27 Gt CO₂ eq en 1970.

2. Signalons que ce seuil de dangerosité fait débat puisque certains le situent même à 1,5 degré Celsius.

3. La première période d’engagement couvrait 2008-2012; la seconde (amendement de Doha) concerne la période 2013-2020.
4. Seuls l’UE, l’Australie, la Norvège, la Suisse, l’Ukraine, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Liechtenstein et Monaco ont donc accepté de se lier à une seconde période d’engagement du protocole de Kyoto qui prévoit des engagements à géométrie variable (amendement de Doha).
5. Le groupe des BASIC regroupe les principaux pays émergents dans les discussions climat, à savoir le Brésil, l’Afrique du Sud, l’Inde et la Chine.
6. La décision « 1/CP.19 » adoptée à Varsovie en décembre 2013 invite les États parties à préparer et à soumettre leurs « contributions prévues déterminées au niveau national (...) d’ici au premier trimestre 2015 et pour les parties qui sont prêtes à le faire ».
7. Selon l’Agence européenne de l’environnement, l’UE a, en 2012, réduit ses émissions de 19,2 % par rapport à 1990 (voir : http://www.eea.europa.eu/media/newsreleases/greenhouse-gas-inventory-report-press-release).
8. Dans sa « Feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050 », la Commission européenne prévoit que la consommation finale d’énergie primaire en Europe devrait être en 2050 de 30 % inférieure aux niveaux de 2005.
9. Voir les chiffres Eurostat : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Energy_trends
10. European Environment Agency, « Trends and projections in Europe 2013 », EEA Report 10/2013.
11. European Commission, « Impact assessment accompanying the document ‘A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030’ », Bruxelles, Janvier 2014.
12. Données Eurostat (voir : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/refreshTableAction.do;jsessionid=9ea7d07e30e86c0fabd8a294439cb56c99bf21b7e455.e34OaN8Pc3mMc40Lc3aMaNyTbx4Pe0?tab=table&plugin=1&pcode=tsdcc320&language=en).
13. ETUI, « Benchmarking Working Europe 2014 », Bruxelles, 2014, p.116.


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