Une réforme fiscale environnementale, autrement dit : rendre plus chers les produits polluants tels que l’énergie fossile tout en rendant moins cher le travail et donc stimuler la création d’emplois ? Sous des allures avenantes, et avec l’appui de l’opinion publique de plus en plus favorable à la protection de l’environnement, la « verdurisation » de la fiscalité gagne du terrain et est ouvertement promue par la Commission européenne. Sans remettre en cause la nécessité de répondre de manière urgente aux défis environnementaux de ce XXIe siècle, cet article entend mettre en lumière les enjeux liés à une telle réforme, en insistant notamment sur les balises sociales à prendre en compte.

 
La conscientisation en matière d’environnement est à présent très large dans notre société. Pas un jour ne passe sans que les médias ne relatent les défis qui nous attendent, en particulier les changements climatiques. Les professionnels du marketing l’ont également bien compris, avec des publicités de plus en plus fréquentes vantant les mérites écologiques de leur marque respective. Pourtant, malgré le tapage médiatique actuel, les chiffres ne trompent pas. Notre société reste bien ancrée dans une tendance non durable sur le plan de l’environnement : empreinte écologique en hausse et dépassant la capacité de régénération de l’écosystème, émissions de gaz à effet de serre en croissance au niveau mondial, perte de biodiversité irrémédiable… Les rapports de scientifiques se succèdent et ne sont guère encourageants. Ils pointent le fait que notre société hyperconsumériste est à la base de cette crise environnementale, et que les avancées technologiques sont importantes, mais insuffisantes pour l’atténuer.
Ces dernières années, l’Union européenne, sous l’impulsion de la Commission, a pris la mesure des enjeux environnementaux et veut donner l’impulsion pour que les États membres s’engagent progressivement vers des modes de production et de consommation plus durables. Le tout récent « paquet énergétique et climatique », adopté par les chefs d’État européens, en est sans doute le plus emblématique. Les objectifs annoncés ne manquent en tout cas pas d’ambition : diminution de 20 à 30 % des rejets de gaz à effet de serre d’ici 2020 (comparé à 1990, année de référence des engagements issus du protocole de Kyoto), 20 % de sources d’énergie renouvelable dans la consommation énergétique totale, augmentation de 20 % de l’efficacité énergétique. Reste à voir la manière dont ces objectifs seront réalisés. Et c’est là que la foire d’empoigne commence ! Les uns estiment que l’imposition de normes environnementales sévères lors de la mise sur le marché des produits est la piste à privilégier. À titre d’exemple : une norme d’efficacité énergétique pour les ampoules viendrait consacrer les lampes fluocompactes au détriment des lampes à incandescence. Les autres démontrent que seul le signal prix sera déterminant pour changer structurellement nos comportements ; ceux-ci plaident pour l’instauration d’une taxe carbone grevant l’ensemble des produits en fonction de leurs émissions spécifiques de gaz à effet de serre, et le renforcement d’incitants à la production ou à l’utilisation de produits respectueux de l’environnement (aides à l’investissement, déductions fiscales, primes). Politiquement, il sera toujours plus aisé de privilégier l’approche incitative à l’instauration d’une taxe.
La sensibilisation et la communication font pour leur part l’objet d’un large consensus, mais les avis divergent quant à leur véritable impact sur nos modes de production et de consommation. Enfin, la tendance récente va au système de plafonnement et d’échange (dit cap and trade) : le gouvernement fixe un plafond d’émissions à ne pas dépasser pour plusieurs années, qu’il répartit sous forme de quotas entre les grands secteurs polluants. Il autorise ensuite les entreprises de ces secteurs à s’échanger leur quota afin que les investissements environnementaux se fassent là où c’est le moins onéreux. Ce système est d’application à l’échelle européenne pour les émissions de dioxyde de carbone (principal gaz à effet de serre) provenant du secteur industriel. Les experts travaillant sur la question de la politique environnementale soutiennent que les différents instruments (fiscalité, normes, sensibilisation, recherche et développement, etc.) doivent être utilisés en combinaison pour obtenir un effet structurant sur les modes de production et de consommation.

Principes d’une réforme fiscale environnementale

Récemment, la Commission européenne a publié un Livre vert dans lequel elle va un pas plus loin dans l’approche basée sur le signal prix ; elle propose aux États membres de mettre en place une réforme fiscale environnementale, consistant à augmenter graduellement la fiscalité sur les produits polluants tout en diminuant, de manière concomitante, les prélèvements (para)fiscaux sur le travail. La Commission prétend qu’une telle réforme permettrait de combiner les objectifs de croissance et d’emploi avec les objectifs de protection environnementale. Cette réforme serait même « sociale », car les réductions de fiscalité sur le travail ont tendance à profiter aux ménages à faibles revenus, compensant ainsi l’effet négatif des taxes environnementales. Elle se base notamment sur les expériences d’États membres ayant déjà réalisé une telle réforme (voir l’encadré sur l’expérience allemande). Le Livre vert de la Commission met en lumière les arguments en faveur d’un recours accru à une fiscalité basée sur l’utilisation de ressources naturelles et la pollution, à savoir principalement :
– la capacité à corriger les défaillances du marché avec un rapport coût-efficacité positif : en internalisant les coûts externes générés par certains types de production ou de consommation (pollution, congestion, etc.), on établit un juste prix sur la base duquel les décisions des agents économiques seront mieux orientées ;
– la flexibilité : contrairement aux instruments réglementaires (normes, restrictions, etc.), chaque entreprise ou agent économique peut ajuster ses comportements de manière souple et les efforts sont réalisés d’abord là où c’est le plus rentable. Les coûts de mise en conformité sont donc réduits au minimum ;
– l’incitation à l’innovation : le signal prix attribué à la contrainte environnementale est un incitant permanent à investir dans des technologies propres.
Enfin, notons que la philosophie sous-jacente à une telle réforme a connu une inflexion en une décennie. Au début des années 1990, la Commission européenne avait déjà lancé une réflexion sous la forme d’un Livre blanc s’intitulant « Croissance, compétitivité et emploi » proposant notamment l’instauration d’une taxe sur le CO2. L’objectif principal était de trouver une base taxatoire alternative au travail afin de stimuler la croissance et l’emploi. Depuis les années 2000, l’attention s’est portée sur l’environnement et les problèmes énergétiques ; dans ce contexte, la réforme fiscale environnementale vise à inciter à une moindre consommation des ressources tout en tenant compte des problèmes de compétitivité (en abaissant les contributions sociales sur le travail).

Fiscalité verte en Belgique

En Belgique, la question d’une éventuelle réforme fiscale environnementale n’est pas vraiment à l’ordre du jour. La réforme fiscale menée de 1999 à 2007, couplée à la réduction des contributions sociales sur le travail des employeurs, n’a pas été pensée comme une véritable réforme fiscale environnementale, mais bien comme une réforme visant à diminuer le poids de la fiscalité en Belgique. Quelques éléments méritent tout de même d’être mentionnés. Tout d’abord, le système « cliquet » mis en œuvre pour les carburants routiers lors de toute baisse du prix a engendré une augmentation des droits d’accises sur le diesel et l’essence. Ensuite, de nombreuses réductions fiscales ont été accordées pour les investissements d’économie d’énergie (isolation, chauffe-eau solaire, etc.). Plus récemment, les mesures prises dans le cadre de l’élaboration du budget 2007, prévoyant une cotisation CO2 sur les emballages, ont été davantage marquées par la cacophonie que par une véritable stratégie pluriannuelle visant à rendre l’économie belge pauvre en carbone.
Le préaccord du possible futur gouvernement orange-bleu contient les mesures suivantes. Il est prévu de continuer à encourager les entreprises et les ménages à utiliser l’énergie de manière rationnelle par le biais d’une « fiscalité verte », notamment en faveur des appareils ménagers performants sur le plan énergétique et en permettant aux entreprises un amortissement plus rapide ou dégressif sur les investissements verts et sur l’achat de voitures « propres ». Une réforme des accises sur les carburants est également prévue, en fonction de l’impact environnemental de ces derniers. Doit-on s’attendre dès lors à une égalisation des accises sur le diesel et l’essence ? Enfin, une analyse de l’impact environnemental tout au long du cycle de vie des produits est prévue, avec pour objectif de diminuer progressivement la mise sur le marché de produits à haut contenu en CO2, et ce par le biais d’une fiscalité adaptée. L’ensemble de ces initiatives ne constitue pas un renversement de tendance par rapport aux gouvernements précédents : elles n’opèrent pas réellement un transfert significatif de la pression fiscale vers la fiscalité environnementale qui reste relativement basse en Belgique (lire l’encadré page suivante).

Quelles balises sociales ?

La réforme fiscale environnementale divise les parties prenantes de la société civile. Elle est évidemment fortement prônée par les organisations de défense de l’environnement, qui considèrent que seule une augmentation significative du « signal prix » des ressources naturelles constituera le levier principal vers une société dématérialisée. Pour les environnementalistes, les créations d’emploi dans les nouveaux secteurs d’activité propres seront une réelle opportunité pour réorienter notre économie tout en ayant un effet social positif. Les organisations patronales, pour leur part, insistent sur le poids trop élevé de la fiscalité dans notre pays, constituant selon elles un frein à la création d’activités et une menace pour la compétitivité des entreprises existantes. Pour les « patrons », la fiscalité environnementale ne doit donc pas venir compenser la nécessaire baisse de la fiscalité sur le travail et le capital ; elle doit juste encourager, via des incitants financiers (primes, aides à l’investissement, déductions fiscales), les entreprises et les ménages qui s’engagent dans des investissements verts.
Du côté des organisations sociales, la position se veut très prudente en la matière. En effet, les taxes sur la consommation de ressources sont en général perçues comme ayant un impact régressif, c’est-à-dire qu’elles touchent davantage les faibles revenus que les hauts revenus. Lors de son dernier Congrès d’octobre 2006, la CSC a réitéré son souhait de renforcer la progressivité de notre système fiscal, en insistant notamment sur le fait qu’il n’était pas question de remplacer l’impôt des personnes physiques ou des sociétés par des impôts (dégressifs) sur la consommation. Ensuite, des craintes sont également exprimées quant à la pérennité du financement de notre sécurité sociale ; si une partie des recettes de la sécurité sociale provenant des contributions sociales sur le travail sont remplacées par des taxes sur l’énergie et l’environnement, et que l’efficacité environnementale de ces taxes est atteinte par une diminution de la consommation de l’énergie et des ressources environnementales, comment va-t-on combler le trou ?
Afin de répondre à ces craintes légitimes, il est indispensable de poser des balises sociales avant de mener une réforme fiscale environnementale de grande ampleur. Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut en pointer cinq.
1. Tout d’abord, la réforme ne peut engendrer une dégressivité plus importante de notre système fiscal. Il faut donc prévoir des mécanismes spécifiques de soutien pour les bas revenus, garantissant que leur facture énergétique (c’est-à-dire le prix multiplié par le volume de consommation) ne subira pas d’augmentation. La question de l’impact inflationniste doit également être abordée.
2. Ensuite, la réforme doit être acceptable socialement, autrement dit : elle doit toucher tout le monde, en proportion de ses moyens. C’est le principe fondamental de responsabilité commune, mais différenciée face à un enjeu qui nous touche tous. Dans cette optique, la taxation sur les revenus du capital doit également constituer une part importante de la réforme, de même qu’une ponction sur les bénéfices excessifs réalisés par les sociétés énergétiques, et enfin le traitement équitable de l’ensemble des combustibles (ce qui suppose la taxation du kérosène des avions).
3. Troisièmement, il faut garantir que le financement de la sécurité sociale ne sera pas affecté, à court, mais surtout à long terme, par la réforme. Les sources alternatives en cas de baisse des recettes liées à la taxation environnementale doivent être clairement annoncées avant la réforme, et inscrites au niveau législatif. Si baisses de contributions sociales il y a, elles doivent concerner principalement les bas salaires afin d’avoir un effet maximal sur la création d’emplois.
4. Quatrièmement, la réforme doit toucher aussi bien les ménages que les industries. Concernant ces dernières, il faut établir un plan pluriannuel de transition vers une économie faible en carbone. Des exonérations doivent donc être accordées dans un premier temps, surtout pour les industries intensives en énergie soumises à la concurrence internationale, mais conditionnées à des efforts substantiels en matière d’efficacité de consommation de ressources et de recherche-développement. La mise en place de tels dispositifs doit se faire en toute transparence, et en accordant une place importante au dialogue social, notamment en matière de formation.
5. Last but not least : des alternatives crédibles permettant de changer nos habitudes de vie et de consommation doivent être proposées et mises en place au même rythme que la réforme. Ceci nécessite des moyens conséquents, publics et privés, en vue d’un investissement massif notamment dans les modes de transport alternatifs ainsi que dans les bâtiments et les logements thermo-efficaces, existants et à construire.

La réforme fiscale environnementale en Allemagne En 1999, les autorités allemandes mettent en place une réforme fiscale environnementale de grande ampleur principalement basée sur la taxation des produits énergétiques, et comportant trois objectifs principaux : – l’internalisation des coûts externes de l’énergie fossile et fissile, en vue notamment de contribuer à l’objectif ambitieux de réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 ; – la réduction de la dépendance énergétique du pays et la stimulation de l’innovation dans les secteurs des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique ; – la diminution des prélèvements (para)fiscaux sur le travail. Concrètement, le Bundesrat a voté plusieurs lois augmentant la taxation de différents produits énergétiques : électricité, carburants, gaz naturel, mazout de chauffage et, plus récemment, charbon de chauffage. Les augmentations les plus élevées ont été opérées sur les produits plus facilement substituables (électricité et carburants). Afin d’éviter que la facture énergétique n’augmente sans que les citoyens ne puissent trouver d’alternatives, les décideurs mettent en place de manière concomitante un système de prêts préférentiels pour tout investissement réalisant des économies d’énergie dans les logements. Par ailleurs, des exonérations sont accordées à l’industrie intensive en énergie, au transport et à l’énergie propre, ainsi qu’aux locataires se chauffant à l’électricité de nuit. Les recettes fiscales engendrées par la mise en œuvre de la réforme s’élevaient en 2005 à 18 milliards d’euros, soit un peu plus d’un tiers des recettes fiscales liées à l’énergie. L’affectation de ces recettes bénéficie principalement à la réduction des contributions sociales sur le travail (près de 90 % des recettes), le solde (10 %) permettant de financer des programmes d’investissement et de soutien d’énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments. Des instituts de recherche ont permis de chiffrer l’impact de la réforme fiscale environnementale au niveau socio-économique : ils arrivent à la conclusion que plus de 250 000 emplois ont été créés (ou maintenus) et que l’effet à court terme sur le PIB est négligeable (ni positif, ni négatif). Sur le plan social, le bilan est cependant mitigé par le fait que les ménages privés sont contributeurs nets de la réforme, tandis que l’industrie est majoritairement gagnante. À présent, le gouvernement allemand actuel ne compte pas poursuivre le glissement de la fiscalité, étant donné la hausse importante des prix de l’énergie (pétrole, électricité) de ces dernières années qui rend toute accentuation impopulaire. L’accent est mis sur la suppression progressive des subsides dommageables à l’environnement. Remarquons enfin que malgré la réforme, la part des recettes (para)fiscales sur les revenus du travail reste de loin la plus importante et constitue de la sorte le pilier essentiel de leur fiscalité (en 2005, plus de 60 % des recettes (para)fiscales générées par le travail, contre 8,5 % de recettes de taxes environnementales).


Couvjuillet-aout17

recevoir-democratie01

Comité de rédaction

Laurence Blésin, Catherine Daloze, Virginie Delvaux, Patrick Feltesse, Pierre Georis, Christian Kunsch, Frédéric Ligot, Thomas Miessen, Véronique Oruba, Paul Palsterman, Céline Polain, Naïma Regueras, François Reman, Muriel Ruol, Claire Terlinden, Anaïs Trigalet
Rédacteur en chef : Nicolas Roelens
Journaliste : Stéphanie Baudot

Email : democratie@moc.be 

Editeur responsable :
Pierre GEORIS, Centre d'information et d'éducation populaire du MOC (CIEP)
BP50 - 1031 Bruxelles

Avec le soutien de Mouvement Social scrl


ciep-moc-logo © 2013 Revue Démocratie FWB QUADRI HORI