Depuis 13 ans, se déroule à Porto Alegre, au sud du Brésil, une expérience exemplaire: le budget participatif. Des structures de décisions parallèles au conseil municipal ont été mises en place, permettant à tous les habitants qui le souhaitent de décider vraiment pour leur ville. Et cela marche! Surtout pour les plus démunis, qui ont trouvé là le moyen de réorienter en leur faveur des ressources publiques qui allaient traditionnellement aux quartiers aisés.


À Porto Alegre, le système du "budget participatif" permet au citoyen d’élaborer, chaque année, le budget communal. Une expérience un peu fumeuse d’autogestion révolutionnaire? Non, plutôt une expérience originale de démocratie directe qui commence à faire tâche d’huile dans une cinquantaine de villes sud-américaines, dans un village près de Dakar et plus près de nous, à Barcelone et à St-Denis (Paris).

Faire participer les citoyens
Porto Alegre est la capitale de l’État de Rio Grande do Sul, dans la pointe sud du Brésil, au creux de l’Argentine et de l’Uruguay. Plus de 1,3 million d’habitants, une espérance de vie de 70 ans, 90% d’adultes alphabétisés, 99% ont accès à l’eau potable, la voirie couvre 80% des besoins. Ces quelques chiffres décernent à la métropole le titre de meilleure qualité de vie du Brésil, un pays ravagé par les inégalités économiques. Cet exploit spectaculaire a été réalisé en dix ans – en 1989, la majorité de la population n’avait ni accès à l’eau ni aux soins de santé.
L’idée du budget participatif est apparue lors de la campagne pour les élections municipales de 1988. À ce moment-là, dans son programme, le Parti des travailleurs (le PT) proposait de démocratiser les décisions et de gérer en s’appuyant sur des Conseils populaires. L’objectif était de permettre à chaque citoyen d’intervenir dans l’élaboration des politiques publiques et dans l’ensemble des décisions de la municipalité qui engageait l’avenir. Un tel exercice ne laisse aucune place à la démagogie, encore moins au clientélisme ou à la corruption: de l’élection des délégués à la procédure de gestion des appels d’offres, tout doit être transparent.

Division par secteurs
Les besoins – écoles, logements, pavage et goudronnage des rues, collectes des ordures, assainissement, égouts, éclairage public, équipements sociaux, culturels et sportifs, transport en commun, etc. – étaient immenses lorsque Olivio Dutra prit ses fonctions de maire en janvier 1989, alors que les crédits disponibles étaient quasi inexistants. D’où l’énorme déception de ceux qui ignorés jusque-là par les autorités – sauf au moment des élections – attendaient tout et tout de suite.
Venu en Belgique début 2000, afin de faire connaître l’expérience de participation de sa ville, Andre Passas Cordeiro, secrétaire municipal au cabinet du plan de Porto Alegre, a évoqué cette période: "Les premières assemblées convoquées dans les six secteurs que comptait la ville à l’époque se sont dégarnies au bout de quelques mois, faute de pouvoir apporter des réponses aux demandes les plus pressantes. Nous avons alors décidé de cesser de nous lamenter, de dresser un inventaire de nos ressources en personnel et en matériel pour parer aux urgences les plus criantes, de discuter de recettes fiscales, de savoir combien coûte quoi, etc. Nous avons ensuite commencé à établir collectivement des priorités, à fixer des critères d’attribution des investissements publics…"
Cette démarche a été petit à petit formalisée pour aboutir à des mécanismes relativement huilés. La principale modification a consisté à faire passer de six à seize le nombre de secteurs – la ville s’étire sur une trentaine de kilomètres – et, surtout en 1994, à créer cinq secteurs dits "thématiques", transcendant les quartiers et permettant d’aborder globalement les problèmes de Porto Alegre. Les thèmes suivants y sont abordés: transport et circulation; santé et assistance sociale; éducation; culture et loisir; développement économique et fiscalité; organisation de la cité et développement urbain, comprenant l’assainissement, l’environnement, l’habitation et l’urbanisme.
La municipalité est aussi un acteur du processus. Aux différentes réunions thématiques ou de quartiers, les responsables de services et départements de la municipalité apportent les informations techniques indispensables à la discussion du budget, présentent les propositions de l’exécutif municipal en ce qui concerne les travaux structurants de la ville, les projets et services publics. Le représentant du Cabinet de planification (Gaplan) et le secrétaire général aux finances (SMF) présentent les grandes composantes des dépenses et recettes estimées pour l’année suivante.
Au départ, n’importe quel citoyen est susceptible de faire partie de ces commissions. Puis, un vote délègue à 42 élus (32 plus 10) le statut de "conseillers au budget participatif", révocables à tout moment. Ce sont eux, qui en cogestion avec la municipalité, élaborent le budget selon les projets soumis par la "vox populi" (la priorité est accordée à ceux qui concernent toute la ville) et l’efficacité des groupes de travail, régulièrement évalués. En 1987, 90 personnes avaient joué le jeu. En 1999, elles étaient 50.000 grâce à l’intense battage médiatique orchestré lors de la phase initiale des assemblées populaires (tracts, porte-à-porte, voitures-mégaphones dans les rues, etc.).

Les priorités s’inversent
Le processus participatif se déroule en trois temps. D’abord le premier tour. Entre la mi-mars et la mi-avril, pas moins de 21 cadres de discussion sont ouverts aux assemblées populaires. Y participe qui veut, à condition d’habiter la ville et d’avoir plus de 16 ans. Ce sont souvent les couches les plus défavorisées qui s’activent, car c’est l’occasion pour elles d’orienter les investissements de leur ville au profit des quartiers défavorisés et non en faveur des projets de prestige. Bref, les priorités s’inversent. Le premier tour est celui aussi où la municipalité rend des comptes sur les travaux décidés l’année précédente. Ensuite au tour intermédiaire, chaque assemblée élit deux conseillers et deux suppléants bénévoles qui présenteront au second tour (le troisième en fait) les demandes de la population devant le cabinet de la planification de la mairie. Ce dernier se basera alors sur ces demandes pour échafauder une proposition budgétaire. Le budget sera enfin voté par le conseil municipal, en plein exercice de démocratie représentative.
Lancée par la gauche de l’échiquier politique local, l’expérience a déjà passé le cap de trois élections municipales. Et cela, bien que les élus (comme l’exécutif) soient très largement dépossédés de leurs prérogatives. Parmi les résultats insoupçonnés du budget participatif, on peut citer le doublement en sept ans des prélèvements fiscaux directs (une augmentation réclamée et décidée par la population!) et… l’indifférence – voire l’hostilité – de la presse locale. Le système, soumis à de continuelles modifications, n’est évidemment pas parfait. Par exemple, la disponibilité exigée des 42 conseillers du budget, tous bénévoles, est écrasante. Ils sont donc (trop?) souvent renouvelés. La coexistence des deux pouvoirs n’est pas non plus sans poser problème: d’un côté, le conseil municipal et, de l’autre, les forums de secteur et le conseil du budget participatif. "Dans un pays où le salaire minimum mensuel est de 130 reals (environ 4.000 FB), explique Angel da Silva, citoyen de Porto Alegre également venu témoigner en Belgique, les conseillers, bénévoles disent souvent: c’est nous qui travaillons. Alors à quoi servent les conseillers municipaux payés 4.500 reals par mois à ne rien faire?"
Comment concilier la démocratie participative avec la démocratie représentative, surtout si l’on veut l’étendre d’une ville à un État, voire au pays tout entier? Une question discutée au sein du PT mais non encore résolue. Il n’empêche: même avec ses limites, l’expérience de Porto Alegre montre que lorsque la volonté politique existe, et que des femmes et des hommes sont disposés à payer de leur personne au service du bien public, la citoyenneté peut prendre forme. Un exemple dont le Nord devrait prendre de la graine.

Catherine Morenville

Pour en savoir plus:
Tarso Genro, Ubiratan de Souza, Quand les habitants gèrent vraiment leur ville, Éd. Charles Leopold Mayer, Paris, 1998.

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