Dans le précédent numéro de Démocratie, Paul Palsterman s’interrogeait sur l’avenir à long terme des pensions. Dans vingt, trente ou quarante ans, celles-ci seront-elles payables ? Au-delà des réponses toutes faites des marchands de pensions complémentaires, la vraie réponse à cette question, soulignait-il, dépendra de l’évolution de l’ensemble de la protection sociale et de l’évolution de l’ensemble de l’économie. Et de conclure par cette autre question : que serait un bon système légal de pension, qui offrirait un taux de remplacement satisfaisant ? Tentative de réponse dans le deuxième volet de cette analyse...

Le débat est parfois obscurci par le recours à des moyennes 1. La moyenne des pensions d’un régime déterminé, par exemple celui des salariés, est tirée vers le bas par les carrières « mixtes », accomplies partiellement dans le cadre d’un régime et partiellement dans le cadre d’un autre. Même la moyenne du total des pensions légales belges est faussée par les carrières partielles accomplies par des travailleurs qui se sont déplacés d’un pays à l’autre, et bénéficient par ailleurs de pensions étrangères, ou par des femmes qui sont restées au foyer ou ont travaillé à temps partiel, mais bénéficient de la pension de leur mari. Ces moyennes peuvent cependant être exploitées pour illustrer deux réalités : d’une part, la perte d’efficacité des pensions au fil du temps, d’autre part, les différences entre hommes et femmes (voir tableau page suivante) 2. Pour évaluer réellement la suffisance des pensions belges, il vaut mieux partir des montants concrets dans les situations les plus typiques. S’agissant de la sécurité minimale d’existence, on peut partir des montants de pension minimum. Le système belge comporte deux seuils de pension minimum. La « garantie de revenu aux personnes âgées » (GRAPA) est une prestation d’assistance payée par l’Office national des pensions à charge de la sécurité sociale des salariés. Elle est accordée à toute personne âgée d’au moins 65 ans et résidant en Belgique, sans condition d’assurance. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une pension de base, puisqu’elle n’est accordée qu’après enquête sur les ressources. Il s’agit en somme du minimum vital jugé indispensable pour vivre en Belgique. La GRAPA s’élève à 878,25 euros par mois pour un isolé 3 et à 585,50 euros par mois pour les autres (« cohabitants »).
Une pension plancher est accordée aux personnes qui peuvent établir une carrière professionnelle d’au moins 30 ans — les 2/3 de la carrière complète. Il s’agit d’un élément de solidarité vis-à-vis des travailleurs aux salaires les moins élevés — en particulier les travailleurs à temps partiel. La pension minimum de travailleur salarié est de 975,60 euros au taux isolé, et de 1219,11 euros au taux ménage. Ces montants sont-ils suffisants pour vivre ? Cette question bute sur la difficulté, non vraiment résolue, de la définition d’un « seuil de pauvreté ». Selon les conventions admises dans les statistiques européennes, ce seuil est fixé à 60 % du revenu médian, autrement dit du revenu atteint par la moitié de la population du pays concerné. Selon cette norme, 14,7 % de la population belge vit sous le seuil de pauvreté. Cette proportion grimpe à 23,2 % pour les plus de 65 ans et à 26,9 % pour les plus de 75 ans 4. Cette définition n’est pas sans mérite. Elle facilite les comparaisons entre pays, et permet de visualiser l’effet des politiques publiques.
La Belgique, sous l’influence du Centre de politique sociale de l’université d’Anvers (Centrum voor Sociaal Beleid, CSB), a longtemps adopté une autre norme, basée sur la perception subjective des personnes. Cette norme avait été critiquée à l’époque, car elle aboutissait à la conclusion paradoxale que la pauvreté avait diminué lors de la période de crise et de mesures d’économies sévères des années 1980, tout simplement parce que les personnes interrogées avaient intégré le discours dominant qu’il « fallait se serrer la ceinture ». Elle a pourtant le mérite, par rapport aux moyennes générales, de tenir compte de la diversité des besoins, en fonction par exemple de l’état de santé et du prix du logement. Ce dernier, par exemple, est très différent selon qu’on vit en ville ou à la campagne, qu’on a hérité un logement de ses parents ou qu’on doit le payer de sa poche, qu’on est locataire ou propriétaire et, dans ce dernier cas, qu’on doit ou non payer un emprunt hypothécaire.

Changement de norme

Le passage d’une norme à l’autre a entraîné une brusque révision des perspectives sur l’efficacité de la sécurité sociale belge du point de vue de la lutte contre la pauvreté. Sur la base des normes du CSB, cette efficacité était généralement jugée bonne. Sur la base des nouvelles normes, elle est jugée médiocre. La norme actuellement utilisée illustre surtout le décalage entre les revenus des allocataires sociaux (et des salaires les plus bas) et le niveau général de vie, tiré vers le haut par ceux qui ont profité de la croissance des années 1990, dont on sait qu’elle est loin d’avoir été également, ou même équitablement répartie. Mais elle peut entraîner des perceptions faussées, en donnant l’impression d’une dégradation dans l’absolu des conditions de revenus ou de vie des classes les plus pauvres, alors que ce n’est pas ce que mesure cet indicateur. La question bute également sur la question de savoir quel est le rôle respectif du revenu de base et des autres dispositifs sociaux dans la sécurité d’existence. Si le risque de pauvreté est induit, par exemple, par des dépenses de santé élevée, c’est l’assurance maladie plus que les pensions qui doit intervenir pour y pallier. C’est donc en ayant intégré ces précautions méthodologiques qu’on lira le tableau qui suit, qui compare les montants précités à quelques montants qui me semblent constituer des références utiles :
– le salaire moyen pour une activité à temps plein, selon les statistiques de l’INS, soit environ 2 000 euros nets 5 ;
– le revenu médian pris en compte par les statistiques européennes, soit 1 433 euros par mois 6 ; pour rappel, le seuil de pauvreté est établi à 60 % de ce revenu ;
– le salaire minimum interprofessionnel pour un emploi à temps plein, soit environ 1 000 euros nets 7 ;
– le montant minimum d’une allocation de chômage après une année de chômage pour la catégorie familiale correspondante, soit 988 euros pour les chefs de ménage et 830 euros pour les isolés 8 ;
– le revenu d’intégration sociale pour un isolé, soit 711,56 euros et pour deux cohabitants, soit 948,74 euros 9.

Taux de remplacement satisfaisant ?

Les travailleurs n’attendent pas seulement de leur pension qu’elle leur permette de satisfaire leurs besoins minimums. Ils souhaitent aussi qu’elle soit en relation raisonnable avec les revenus auxquels ils ont été habitués pendant leur vie active. Le régime légal belge prévoit, pour les pensions de retraite au taux isolé, un taux de remplacement de 60 % du salaire brut. Tenant compte des différences dans le statut fiscal et parafiscal des salaires et des pensions, cela équivaut à environ 75 % du salaire net.
Mais ce taux de remplacement n’est acquis qu’à plusieurs conditions, que la majorité des pensionnés ne remplissent en fait pas. Tout d’abord, il faut avoir une carrière complète. Rappelons que celle-ci est de 45 ans. Les travailleurs peuvent prendre leur pension à l’âge qu’ils veulent à partir de 60 ans. Mais leur droit aux prestations sociales (chômage, prépension, invalidité) s’éteint à 65 ans. Rien n’empêche de continuer à travailler après 65 ans, et de faire valoir ces années pour le calcul de la pension, mais il s’agira uniquement de périodes d’activité effective, sans possibilité de faire assimiler des périodes d’inactivité.
Il est possible que le travail après 65 ans se répande dans le futur, en vue justement de compléter une carrière incomplète par des travailleurs ayant accompli des études supérieures. Le « bonus pension » introduit en 2006, qui valorise les prestations effectives après 62 ans, et les restrictions dans l’accès à la prépension introduites dans le cadre du « pacte des générations », pourraient introduire de telles modifications de comportement. Ce n’est toutefois pas la réalité actuelle. Seule une minorité de travailleurs bénéficiaires de pensions de salariés travaillent encore effectivement à la fin de leur carrière (voir le tableau ci-dessus).
Peu de personnes travaillent encore effectivement après 65 ans sans avoir demandé leur pension. On recense 13 571 indépendants, et on estime à 5 000 le nombre de salariés. Si l’on tient compte de ce que la plupart des carrières se terminent à 65 ans, une carrière entamée après 20 ans ne sera donc pas complète. On notera à ce sujet que les années d’études ne sont assimilables dans le régime des salariés qu’à des conditions très peu intéressantes : il faut payer une cotisation personnelle importante au plus tard 10 ans après la fin des études. Même si cette cotisation est déductible du revenu imposable, elle est généralement considérée comme un mauvais placement. Selon les données de l’ONP, « très peu » de personnes font encore appel à cette possibilité.
On parle beaucoup de « formation tout au long de la vie », mais les possibilités de faire assimiler des interruptions de carrière pour formation sont limitées, si elles ne cadrent pas dans le crédit-temps ou le congé-éducation, ou dans des formations reconnues par l’ONEm pendant des périodes de chômage. Ce n’est que depuis l’instauration de l’interruption de carrière en 1985 qu’on a la possibilité, d’ailleurs limitée, de faire assimiler des périodes d’inactivité pour raisons familiales ou sociales. Le tableau qui précède illustre la part encore importante de l’inactivité non assimilée chez les femmes (cette inactivité en fin de carrière doit évidemment être complétée des interruptions de carrière non assimilées).
Par ailleurs, dans le régime des salariés, la pension est calculée sur les rémunérations gagnées pendant l’ensemble de la carrière. Ces rémunérations sont converties à l’aide d’un coefficient censé compenser l’érosion monétaire et l’élévation générale du niveau de vie. Mais il ne compense pas les variations propres à la rémunération elle-même, résultant par exemple d’augmentations conventionnelles du salaire, de passages vers des emplois mieux rémunérés, de progressions barémiques (à l’ancienneté, à l’âge), de promotions dans la ligne hiérarchique, etc. Autrement dit, le système reflète le montant moyen de la rémunération. Si cette moyenne est restée relativement constante, le taux de la pension reflètera assez correctement le niveau de vie pendant la vie active. C’est le cas des carrières typiques en tant qu’ouvrier, car les barèmes ouvriers sont généralement déterminés par niveau de qualification, et le niveau maximum de qualification est généralement acquis assez tôt après 20 ans.
On notera par ailleurs que les périodes assimilées (en particulier le chômage complet et temporaire, la prépension, l’invalidité) sont prises en compte sur la base des rémunérations effectives gagnées durant les périodes qui ont précédé (ou, le cas échéant, qui ont suivi) la période assimilée. Le travailleur est donc assez correctement protégé, au niveau de sa pension, contre ces aléas de sa carrière. Pour les travailleurs — assez nombreux, comme il apparaît du tableau qui précède — qui terminent leur carrière en tant que chômeurs ou invalides, la pension peut se traduire par une augmentation du niveau de revenu.
Si par contre le travailleur a connu une carrière ascendante, sa pension, ramenée à la moyenne de l’ensemble de sa carrière, sera notablement inférieure à ses derniers salaires. C’est le cas pour les carrières typiques d’employés dont le niveau de salaire a tendance à augmenter en fonction de l’âge ou de facteurs corrélés (ancienneté, progression dans la hiérarchie, etc.). « Carrière typique » ne signifie évidemment pas que tous les employés se retrouvent dans ce cadre. Beaucoup d’employés voient leur progression stoppée en fin de carrière par une mise en prépension ou en chômage. En cas de changement d’emploi, le travailleur peut parfois valoriser son expérience pour négocier un meilleur salaire (dans certains secteurs, c’est même prévu par la convention collective), mais ce n’est pas toujours le cas. Certaines professions valorisent au contraire la jeunesse, et le salaire en fin de carrière peut être inférieur à ce qu’il était à son sommet.
Enfin, la rémunération sur laquelle est calculée la pension est plafonnée. Le plafond est déterminé par la réglementation pour chaque année civile. En 2007, il était de 45 000 euros bruts. On tient compte de tous les éléments de la rémunération déclarés à l’ONSS : donc pas le double pécule de vacances ni les chèques repas, mais bien, par exemple, la prime de fin d’année. Le plafond correspond donc à un salaire mensuel brut de l’ordre de 3 400 euros, soit environ 2 000 euros nets. Ce n’est certes pas un « petit salaire » (en brut, c’est 2,8 fois le salaire minimum interprofessionnel), mais pas non plus un « gros salaire » : dans les secteurs « forts », beaucoup d’ouvriers gagnent davantage, sans parler des employés supérieurs.
Au total, la pension maximum de travailleur salarié (c’est-à-dire une carrière complète à un salaire équivalent au moins au plafond) s’élève (taux isolé) à environ 1 800 euros bruts, ce qui correspond à environ 1 400 euros nets. Le rapport 2008 du Comité d’étude sur le vieillissement contient un calcul de « ratio de remplacement théorique » pour une carrière de 40/45e, dans 4 situations types :
• salaire en fin de carrière égal à la rémunération moyenne de l’ensemble des assurés du régime ;
• salaire égal à 2/3 de cette moyenne ;
• carrière ascendante, partant à 80 % de ce salaire et terminant à 120 %
• carrière ascendante partant de 100 % et se terminant à 200 %.
Dans ces cas types, le taux de remplacement net (pension nette en comparaison du salaire net) est respectivement de 63,7 % — 63,9 % — 59,5 % — 47,6 %.

Conclusion

La vision que l’on peut avoir sur l’avenir des pensions (ou du reste de la protection sociale) est inséparable de la vision que nous avons de notre société elle-même : ses performances économiques et son sens de la solidarité. Croire que nos sociétés continueront (passée la bourrasque actuelle) à générer une croissance satisfaisante et à partager les fruits de cette croissance de façon raisonnablement équitable peut être considéré comme un acte de foi, voire une spéculation hasardeuse.
Mais, contrairement à un argument parfois entendu, il n’y a pas moyen de se passer de cet acte de foi, de cette spéculation. En particulier, l’épargne, individuelle ou collective, ne permet pas de désolidariser le sort des pensionnés du bien-être général. L’épargne n’est rien d’autre qu’une créance sur l’activité économique au moment où l’on fait valoir cette créance. La valeur réelle de la créance est donc déterminée par l’état de l’économie au moment où elle est réalisée, et non par la valeur faciale inscrite sur le titre émis au moment où elle est constituée. La capitalisation ne permet pas de protéger les pensionnés contre une réduction durable de l’activité économique.
Par contre, elle est inefficace pour préserver les pensions contre l’érosion monétaire, et elle empêche les pensionnés de profiter d’une élévation générale du niveau de vie. Nul ne sait aujourd’hui, bien sûr, si l’avenir nous réserve une augmentation du niveau de vie. On peut seulement faire observer que les générations actuelles de pensionnés bénéficient de prestations bien supérieures à ce qu’aurait donné la capitalisation de leurs cotisations. C’est le régime légal de la répartition, et non les régimes de capitalisation qui ont subsisté ci et là, qui a permis aux générations qui ont connu les guerres mondiales et la période troublée de l’entre-deux guerre de profiter tout de même de l’élévation générale du niveau de vie dans les années 1960 et après.
La vraie question à se poser en matière de pensions est de savoir ce qui doit être couvert sur une base solidaire et obligatoire par le système légal, et ce qui peut être couvert sur une base facultative par des régimes complémentaires. Le système légal belge a une certaine efficacité, tant en ce qui concerne la garantie d’un minimum de sécurité d’existence qu’en ce qui concerne un maintien acceptable du niveau de vie, pour qui a accompli une carrière complète à un niveau de salaire relativement constant, même si cette carrière a connu des périodes de chômage, d’invalidité, etc. Autrement dit, pour qui a accompli ce qui peut être considéré comme une carrière typique d’ouvrier. Il faut veiller à ce que cette efficacité se conserve sur la durée, tenant compte du fait qu’un travailleur peut raisonnablement espérer bénéficier d’une pension pendant 15 ou 20 ans, voire davantage. Si on ne considère pas seulement la pension proprement dite, mais le retrait effectif de la vie active, notamment par la prépension, le travailleur peut se retrouver en fin de vie avec une prestation calculée en fonction de son niveau de vie 25 ou 30 ans auparavant, voire davantage. C’est le sens de la revendication d’adaptation régulière au bien-être et de revalorisation des pensions les plus anciennes, affirmée comme priorité par la CSC.
On peut aussi s’interroger sur l’âge de la retraite, alors qu’on constate que la majorité des travailleurs salariés accèdent à la pension à partir d’une situation d’allocataire social ou d’inactivité. Cette question dépasse cependant le secteur des pensions, ou même de la protection sociale : elle concerne aussi l’état du marché de l’emploi, les pratiques d’embauche des entreprises, les conditions de travail.
Pour qui ne se trouve pas dans la situation précitée, le système propose des seuils de prestation minimum. L’efficacité de ces seuils en terme de sécurité d’existence bute sur la difficulté de définir les besoins, tenant compte de la diversité des situations individuelles, spécialement en ce qui concerne le logement et la santé. Globalement, sous la même réserve relative à l’adaptation régulière au bien-être, surtout des pensions les plus anciennes, ce niveau semble en rapport avec les points de comparaison généralement utilisés.
L’inefficacité parfois dénoncée du système légal belge concerne surtout le taux de remplacement, donc le maintien du niveau de vie, pour qui ne correspond pas au profil « typique » :
– parce que sa carrière est incomplète, par exemple parce qu’elle n’a commencé qu’après 20 ans en raison des années d’étude ;
– parce que sa rémunération dépasse le plafond pris en compte dans le calcul ;
– parce que la carrière a présenté un « profil ascendant », ce qui est le profil typique (ce qui ne veut pas dire réalisé dans tous les cas) des carrières d’employés, inspirées de carrières de fonctionnaires, qui ont elles-mêmes les professions libérales pour modèle.
Dans l’état actuel des choses, la réponse à cette question se trouve dans les régimes complémentaires, dont on a vu les limites, en termes d’efficacité et de justice sociale.




1 Pour les enseignements que peut tout de même dégager l’exploitation des moyennes, cf. J. Berghman e.a., « Cartographie des retraites belges, partie 1 : la protection offerte par la pension légale », KUL, Centrum voor sociologisch onderzoek, SPF Sécurité sociale, Working paper n°6, 2007. Cette étude est basée sur les données de l’année 2004.
2 Cette statistique recense l’ensemble des pensions soumises à la retenue « soins de santé » prévue par la loi du 8.8.1980. Je ne m’explique pas la diminution du montant moyen des pensions des femmes dans la classe d’âge 1920-1939. Sans doute s’agit-il du remplacement de pensions de veuve calculées en fonction du salaire du mari par des pensions en droit propre. On notera pourtant que le phénomène corrélatif de passage des pensions « ménage » aux pensions « isolé » n’empêche pas la progression du montant moyen chez les hommes.
3 Personne vivant seule ou chez ses enfants.
4 Source : Comité d’étude pour le vieillissement, rapport 2008.
5 Rémunération moyenne des salariés à temps plein, soit 2 766 euros bruts (octobre 2006) ; source : SPF économie.
6 Source, Comité d’étude sur le vieillissement, rapport 2008, p. 68.
7 RMMG à partir de 21 ans, soit environ 1 350 euros bruts.
8 On a comparé l’allocation de chômage au taux « isolé » à la pension et à la GRAPA au taux « isolé » ; la comparaison est pertinente dans le cas de personnes vivant seules. On a comparé l’allocation de chômage au taux « chef de ménage » avec la pension au taux « ménage » et à 2x la GRAPA « montant de base » ; la comparaison est pertinente dans le cas d’un allocataire marié vivant avec une personne sans revenu professionnel. Pour d’autres configurations familiales, les notions diffèrent d’un secteur à l’autre.
9 On a comparé le RIS « isolé » à la pension et à la GRAPA « isolé ». La comparaison est pertinente dans le cas de personnes vivant seules. On a comparé 2x le montant du RIS « cohabitant » à la pension « ménage » et à 2x la GRAPA « montant de base » ; la comparaison est pertinente dans le cas d’un allocataire social marié avec une personne sans ressources propres. Pour d’autres configurations familiales, les notions diffèrent d’un secteur à l’autre.
10 Données relatives à la période 1999-2002. Source : ONP — Études statistiques — avril 2005.

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