L’État social actif constitue, on le sait, l’un des axes majeurs de la politique du gouvernement arc-en-ciel. Cette nouvelle forme d’État concerne principalement les allocataires sociaux et vise à accroître leur autonomie, en « surfant » sur le « plus » de droits (droit au travail, droit à la formation…) mais en imposant, en corollaire, plus de devoirs et de responsabilités.


Alors que l'ancienne approche de l'« État providence » considérait le chômage ou le non-emploi, comme une conséquence de déséquilibres économiques et qu'il protégeait dès lors les travailleurs considérés comme des victimes, l'État social actif insiste sur les comportements individuels. Les demandeurs d'emploi voient de plus en plus leur allocation menacée s’ils ne montrent pas leur volonté de trouver de l'emploi. Ainsi, la suspicion qui pèse sur le cohabitant et qui permet de l'exclure pour une longue durée au chômage, via l'article 80 de la réglementation, s'enrichit, dans ce gouvernement d'une réforme du minimex qui s'inscrit dans cette ligne mais encore d'une probable conditionnalité du droit pour les jeunes aux allocations d'attente. Une deuxième tendance est l'activation des allocations ; l'État intervient dans le coût salarial patronal, à hauteur du montant des allocations, lorsqu'un employeur embauche un chômeur de longue durée ou un minimexé. Une troisième tendance réside dans la multiplication des formes d'emploi, via contrats précaires, mais aussi des règles dérogatoires au contrat d'emploi classique : temps partiel, mise à disposition, intérim social, horaires coupés… Le marché du travail se dualise alors encore plus, sous le prétexte d'augmenter le taux d'activité…


Contexte
Resituer les dernières réformes labellisées « État social actif » du gouvernement arc-en-ciel dans une perspective historique et européenne nous a semblé utile pour donner un nouvel éclairage sur les dangers présents et futurs de la volonté d’augmenter le taux d’emploi par un processus qui tire les salaires vers le bas. Dans la déclaration gouvernementale de juillet 1999, le gouvernement avait indiqué qu’il voulait « mener une politique active de formation et d'emploi visant à augmenter le taux d'activité ». Il constatait que « le taux d'activité belge n’était que de 57,3 %, alors que le taux moyen de nos trois principaux concurrents commerciaux atteignait 61,7 % et que le taux moyen des pays qui nous entourent atteignait 64,4 % ».
Dans le chapitre intitulé « État social actif », le gouvernement précisait qu’une attention particulière serait accordée à l'intégration sur le marché du travail des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires du minimex et de tous ceux qui courent le risque de tomber dans cette catégorie. Par une activation plus rapide des dépenses de chômage et des allocations de minimex, l'embauche de ces groupes cibles devait être facilitée.
Par la déclaration de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil européen a souhaité que les États membres prennent des mesures pour porter le taux d’emploi (moyenne européenne) de 61 % à 70 % à l’horizon 2010. Il s’agit pour le Conseil de moderniser le modèle social européen en investissant dans les ressources humaines et en créant un État social actif. Les initiatives déjà prises dans ce cadre, vont toutes dans le même sens : détricoter le droit du travail et flexibiliser les emplois. En Belgique, on constate, même pour des emplois répondant à un fonctionnement durable des entreprises ou institutions publiques, que le recours aux intérimaires, aux contrats à durée déterminée et aux activations s’est considérablement développé (cf. § sur articles 60).


Avant la brise printanière de Johan
Au départ, les mesures de promotion de l’emploi en Belgique s’adressaient presqu’exclusivement aux chômeurs assurés. Durant les années 90, on a assisté à un mouvement de rattrapage : les programmes existants ont été étendus (d’abord) aux bénéficiaires du minimex et (ensuite) aux allocataires de l’aide sociale ; les nouveaux programmes ont d’emblée inclus ces deux catégories. Depuis 1998, les nouveaux programmes d’aide à l’embauche (programmes d’activation) s’adressent aussi à la clientèle des CPAS : en premier lieu les emplois-services et les programmes de transition professionnelle (PTP). À peu près au même moment, l’État fédéral a également levé les obstacles financiers qui empêchaient la participation à certaines formations professionnelles et formes d’emploi. Parmi les mesures régionales (depuis 1992), il convient de mentionner surtout les conventions de partenariat bruxelloises entre l’Orbem et les CPAS aux termes desquelles les allocataires du CPAS bénéficient d’un accompagnement renforcé.



« Programme Printemps »
Les premières amorces d’activation ont ensuite fait école dans le programme dit « de Printemps », qui regroupe un ensemble de mesures que le gouvernement approuva en mars 2000. Une série d’instruments curatifs et/ou passifs existants furent ainsi transformés en instruments préventifs et/ou actifs d’insertion sur le marché du travail. Ainsi la bonne vieille technique de l’article 60§7 fut redéfinie (outre la mise au travail temporaire pour recouvrer ses droits au chômage, elle sert également depuis 2000 de moyen pour acquérir une expérience professionnelle). Anticipant cette évolution, et donc avant le Programme de Printemps, des décisions avaient d’ailleurs déjà été prises aux niveaux fédéral et wallon allant dans le sens d’un usage plus actif de l’article 60§7. Ces deux niveaux de pouvoir ont par la suite encore renforcé ces impulsions (aides mieux organisées et/ou étendues).

Les ateliers sociaux, en Flandre, et les entreprises d’insertion, en Wallonie et à Bruxelles, qui embauchent la clientèle des CPAS (= 1 jour d’allocations complètes du CPAS) bénéficient d’importants avantages financiers, et ce pour toute la durée de l’occupation.
Autre mesure figurant au programme de Printemps : le régime des intérims d’insertion introduit le 1er octobre 2000. Le bénéficiaire du minimex ou l’allocataire social est aiguillé vers l’agence d’intérim qui lui propose un contrat de travail à temps plein à durée indéterminée, avec une garantie d’emploi de 24 mois. Le bureau d’intérim finance une partie du salaire net à payer avec l’allocation du CPAS activée.


Bilan à la mi-2002
Ministre du Budget, mais aussi de l’Intégration sociale, Johan Vande Lanotte (SP.A), chantre de l’État social actif, a réalisé en juillet dernier un inventaire du dit « Programme Printemps » dont le double objectif est, il faut le rappeler, assez ambitieux : la réduction d’un tiers du nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration (qu’on appelait encore « minimexés » il y a peu) en l’espace de cinq ans, et l’augmentation de 50 % du nombre de mises à l’emploi (la fameuse activation des revenus d’intégration). Pour l’essentiel, le ministre de l’Intégration sociale s’est félicité de sa politique : « objectif largement atteint », a-t-il déclaré. Au dernier pointage communiqué, c’est-à-dire en mai 2002, le nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration avait baissé de 12 % par rapport à janvier 1999, soit en 3 ans et demi (cf. réserves sur les chiffres dans l’encadré ci-contre). Une diminution que le vice-Premier ministre attribue en partie à quelques réglages administratifs – les retards dans le paiement des allocations de chômage, des retards qui obligent parfois les bénéficiaires à demander un revenu d’appoint au CPAS, sont désormais résorbés plus rapidement. Mais, il met surtout en avant le bénéfice de sa politique d’activation. Pour faire bref, et comme nous l’avons déjà évoqué précédemment, l’activation consiste à mettre des minimexés au travail auprès d’une administration ou même d’un employeur privé. D’après le ministre, de 50 à 70 % de ces personnes décrochent finalement un emploi salarié en bonne et due forme et disparaissent donc des statistiques des CPAS. Or, le nombre de minimexés en activation est en hausse constante. Il était de 4 868 en janvier 1999. Il a maintenant passé le cap des 10 000. Même l’effet « 11 septembre » invoqué par Johan Vande Lanotte pour expliquer l’inversion de la courbe descendante du nombre de minimexés à partir d’octobre 2001 n’a pu finalement infléchir le mouvement à la hausse du nombre d’activés. « Cela prouve que les CPAS ont maintenu leurs efforts », a congratulé le ministre. Des CPAS auxquels il a promis des moyens nouveaux : 4,5 millions d’euros en tout.



Nuances, nuances…
Mais si le ministre peut se féliciter à première vue de ces résultats, il nous faut toutefois nuancer fortement le propos. Outre les réserves émises quant à l’extrapolation à laquelle se livre le ministre au niveau des chiffres (cf. encadré page précédente), les activations ont beau augmenter, un certain nombre d’entre elles se limitent à un maximum de trois ans pour le bénéficiaire. Étant donné que ces programmes n’ont été lancés qu’en 1999, il est encore trop tôt pour vérifier s’il y a transition vers un emploi régulier ou rechute dans le chômage. Les emplois supplémentaires créés sont dûs en grande partie à la technique de l’article 60§7 : une hausse, entre janvier 1999 et mai 2002, de 86 %. Mais l’instrument sert-il vraiment à acquérir une expérience professionnelle en vue d’évoluer vers un emploi, ou sert-il davantage à sortir du système du minimex pour tomber dans celui des allocations de chômage ? En 1998, selon une enquête de l’administration, 50 % des ex-stagiaires de l’art. 60 transitaient vers l’assurance-chômage, 30 % vers un emploi et 11 % restaient à l’assistance publique. On ne peut qu’espérer que la situation se soit améliorée depuis le Plan Printemps, mais l’absence de communication du ministre sur des chiffres actualisés et les échos du terrain invitent plutôt à en douter. Dans quelle mesure ne s’agit-il pas aussi de glissements d’un programme de mise au travail à l’autre, ce qui impliquerait un risque de doublons (par exemple un bénéficiaire de l’art. 60§7 passe dans le régime d’intérim d’insertion) ?



Du précaire qui s’installe
Comme pour les autres emplois précaires, plus flexibles et surtout moins chers, la formule bien connue « le mauvais emploi chasse le bon » risque bien de se renouveler au sein tout particulièrement des administrations locales et régionales ainsi que dans les asbl qui en dépendent, et aussi dans les entreprises privées. L’utilisation dans les CPAS, dans les administrations communales, dans le privé, de ces emplois précaires (article 60 et 61 d’une part ; emplois activés d’autre part, tels que PTP, intérim d’insertion, emplois Smet…) devient plus que préoccupante. Par exemple, si on reprend l’art. 60, c’est un contrat de travail à durée déterminée, il ne représente donc pas une assurance d’insertion socioprofessionnelle sur le long terme. Dans les CPAS, il y a souvent une différence de statut avec les autres agents : pas de prime de fin d’année et rémunération au salaire minimum garanti, quelle que soit la qualification des personnes. Dans certains CPAS, la feuille des congés des « articles 60 » en contient moins que celle des autres travailleurs. Signalons encore que ces contrats, pour bon nombre d’entre eux, sont devenus nécessaires au fonctionnement des CPAS. Les tâches effectuées constituent des besoins permanents et ces contrats devraient donc être des contrats à durée indéterminée. Nous entrons là dans un engrenage où un service public, sous couvert d’une politique dite d’intégration sociale, utilise des contrats précaires pour organiser une partie de son fonctionnement. Les emplois communaux sont touchés également puisqu’un « article 60 » peut être mis à disposition des villes et communes. Quant aux entreprises privées, elles pourront se servir également de cette main-d’œuvre bon marché en faisant tourner les effectifs à la fin de chaque période de contrat. Pour les personnes visées par la réforme, la perspective d’un emploi stable n’est pas prête de se concrétiser. Dans les services publics et dans les entreprises privées, l'emploi statutaire et les contrats de travail à durée indéterminée sont en train de disparaître au profit de l'emploi précaire. Bientôt, dans les CPAS et les communes, une série de fonctions échapperont complètement à l'emploi statutaire.

Alors : progrès dans l’intégration sociale ? Les données des dernières réformes dans les mesures d’activation resituées dans leur contexte économique européen montrent, a contrario, qu’elles vont dans le sens d’une régression sociale. Cette attaque contre un droit social, puisqu’elle fait partie d’une politique d’ensemble, amènera inévitablement d’autres tentatives de fragilisation des droits sociaux : allocations de chômage, pensions, etc.

Catherine Morenville


Sources :
• Conférence de presse de M. Johan Vande Lanotte du 23 juillet 2002 : « 10 000 jobs pour les bénéficiaires du revenu d’intégration ».
• Chapitre 4 intitulé « Intégration sociale » de l’étude du Dulbéa (ULB) : « Évaluation d’impact de la stratégie européenne pour l’emploi en Belgique », 31 janvier 2002.

Le revenu d’intégration et ses tabous...

Il est sans doute encore un peu tôt pour anticiper précisément les changements concrets que l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le revenu d’intégration (1) va entraîner sur le terrain des CPAS pour tout ce qui relève de la mise au travail. En effet, elle s’inscrit directement dans la continuité de l’introduction des contrats d’intégration par la loi Onkelinx de 1993. Ce qu’on dit du côté des travailleurs de première ligne des CPAS – les grands absents, il faut le remarquer, des débat autour de la nouvelle loi –, c’est que l’aspect le plus problématique est le délai obligatoire de trois mois qui leur est donné pour finaliser soit un contrat d’emploi, soit un contrat d’insertion pour tous les demandeurs de moins de 25 ans. En effet, les dispositifs de mise au travail sont lourds à mobiliser d’un point de vue administratif, et les contrats d’intégration ne s’improvisent pas dans l’urgence. L’embauche de travailleurs sociaux supplémentaires pose des problèmes d’infrastructure pratiques et à très court terme. Et on murmure que deux tiers des nouveaux demandeurs échapperont à ce « droit à l’emploi » grâce aux raisons de santé ou d’équité, dont le contenu ne sera précisé nulle part, et qui permettront d’octroyer un revenu d’intégration sans le contractualiser. On verra… En attendant, il y a de quoi être surpris par la teneur des débats entre partis et avec les partenaires sociaux autour de ce projet de loi. Même si Écolo et les Jeunes socialistes ont mis un zèle indéniable à relayer les questions et les revendications des différentes composantes de la mobilisation associative, on doit remarquer que les arguments politiques échangés ont fait l’impasse sur plusieurs problématiques corrélées : on n’arrive plus à penser de contrats sans sanctions, on n’arrive plus à imaginer d’insertion sans contrat, et on n’arrive plus à imaginer autrement que comme repoussoir l’idée d’un revenu minimum garanti non conditionné à un hypothétique repositionnement sur le marché de l’emploi (ce qui, faut-il encore le dire ?, n’est absolument pas synonyme d’allocation universelle). Le tout avec deux tabous finalement peu surprenants.
ÿ Le premier sur le fait que c’est le niveau local et aucun autre qui a d’office la légitimité pour déterminer qui a, ou non, accès à un droit aussi fondamental. Idée qui ne va en fait absolument pas d’elle-même. Surtout quand on voit la grande disparité des pratiques locales (enquêtes sociales, article 23 sur le complément de revenu, etc.) qui est certes admise, mais qu’on entend contenir en renforçant les procédures de recours. On est tout à fait rassuré sur ce type de garanties quand on voit simplement les incroyables allers-retours de la jurisprudence, depuis deux ans, en matière d’accès au minimex des demandeurs d’asile.
ÿ Le second tabou est celui de l’activation en général. Pour intégrer durablement dans l’emploi quelque 20 000 jeunes bénéficiaires du revenu d’intégration en quelques années, il s’agira de créer au moins autant de postes de travail et de faire en sorte qu’ils ne soient pas occupés par des demandeurs d’emploi moins défavorisés. Soutenir plus massivement la création d’emplois dans l’économie sociale ou dans l‘intérim ne suffira pas. Le « droit à l’emploi » n’est pas une question qui peut se régler – si ce n’est via quelques « bonnes pratiques » locales – en l’attaquant seulement par l’angle le plus micro, celui de la disposition individuelle à travailler, fut-elle traduite dans un contrat d’intégration ou dans un CDD sur un emploi « adapté ».
Thomas Lemaigre
(rédacteur en chef du bimensuel « Alter Echos »)

1 Cf. article de C. Morenville, Réforme du minimex, in Démocratie n° 20 du 15 octobre 2001.

Après le Printemps... l’Été !

Dans le prolongement du Programme Printemps, le ministre de l’Intégration a annoncé l’arrivée du programme Été. Le gouvernement renforcera ses efforts dans trois directions. Il injectera des moyens supplémentaires (125 000 EUR) en faveur des petits CPAS, afin de les inciter à collaborer ensemble dans une politique d’activation. S’inspirant de l’exemple français – la coopérative d’activités –, il soutiendra l’installation d’activités indépendantes pour échapper au chômage. Quatre coopératives expérimentales – dont l’espace Dansaert à Bruxelles et Azimut à Charleroi – seront soutenues à hauteur de 248 000 EUR. Des programmes de formation et un renforcement de l’aide à l’économie sociale sont aussi dans les cartons arc-en-ciel.
C.M.

 

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