Trois ans ou presque depuis son irruption sur le marché des idées politiques, le concept d’État social actif a donné lieu à une série de réalisations qui permettent de s’en faire une idée plus précise : plan Rosetta, réforme fiscale, réforme du minimex… Au-delà du jugement qu’on peut porter sur ces réformes, la crédibilité de l’État social actif se joue sur la capacité de ce projet à restaurer le plein-emploi.


C’est cet objectif qui légitime l’État social actif, puisque l’élévation du taux d’emploi est une condition considérée comme indispensable pour donner à l’ " État-providence " un nouveau souffle et garantir sa viabilité financière à long terme menacée, dit-on, par le vieillissement démographique. Cette nouvelle insistance sur le plein emploi, après deux ou trois décennies de chômage de masse, est bien reçue par la gauche. À juste titre, celle-ci se félicite d’un discours refusant le fatalisme du chômage et l’idéologie défaitiste de la " fin du travail " jadis énoncée par le sociologue américain J. Rifkin. Cependant, le débat devient beaucoup plus délicat lorsqu’il est question de déterminer la manière dont le plein emploi sera réalisé, et notamment les publics qu’il s’agira d’ " activer " pour élever le taux d’emploi. Deux groupes sont particulièrement visés comme " réservoirs " potentiels de main-d’œuvre : les femmes et les travailleurs " âgés " (55 ans et plus). En ce qui concerne les femmes, l’élévation de leur taux d’emploi ne pose pas d’objections, il s’agit seulement de prolonger une tendance " naturelle " observée depuis longtemps, et de mettre en place les services et dispositifs devant permettre une meilleure " conciliation entre vie professionnelle et vie familiale " : crèches, services aux familles, crédit-temps… La question de l’emploi des " âgés " est beaucoup moins consensuelle. Le gouvernement est pris entre deux feux, la Commission européenne demandant avec de plus en plus d’insistance de réduire l’attrait des dispositifs de prépensions – la Belgique a l’un des taux d’emploi des âgés les plus faibles de l’Union (cf. tableau ci-dessous) – , les organisations syndicales ne voulant pas en entendre parler. De toutes façons, tant que le chômage restera élevé, la mise en question des prépensions n’aura guère de sens, car elle ne ferait que redoubler les frustrations : celle des travailleurs âgés qui souhaitaient décrocher, et celle des jeunes maintenus à distance du marché du travail sous le coup de la pénurie d’emploi. Ceci ramène à la question essentielle : la politique menée sous l’égide de l’État social actif peut-elle réaliser ce qu’elle promet, le plein-emploi ?

Les politiques actives, voie royale vers le plein-emploi ?
Cela semble peu probable. La stratégie pour l’emploi développée par le gouvernement belge reste essentiellement celle recommandée depuis longtemps par l’OCDE. Elle est organisée autour du concept de l’activation de la politique de l’emploi : emplois subsidiés, orientation et formation professionnelle des demandeurs d’emploi, activation des allocations de chômage… Cette politique a été menée en Belgique depuis un certain nombre d’années. Sans remonter aux origines, on rappellera que les politiques actives étaient déjà largement à l’ordre du jour au début de la décennie 1990, avec la généralisation des ALE, le plan d’accompagnement des chômeurs, la contractualisation de l’aide sociale dans les CPAS… Pourquoi ces politiques, qui n’ont guère réussi jusqu’à présent à faire refluer le chômage, deviendraient-elles aujourd’hui plus efficaces ? Les évaluations des politiques actives à l’étranger renforcent le scepticisme. Dans une publication récente, une experte de la Banque mondiale estimait qu’ " après avoir effectué une revue assez exhaustive des analyses faites sur différents types d’interventions et pays du monde, la Banque ne peut manquer d’observer que, sur la base des éléments de preuve accumulés jusqu’à présent, l’impact de ces politiques [actives] apparaît, dans l’ensemble, assez modeste. Si elles s’avèrent appropriées dans des cas précis et pour des groupes particuliers, elles ne semblent pas pouvoir servir de panacée pour la réduction du chômage " (1). Même dans les pays considérés comme avant-gardistes en matière de politiques actives, tels le Danemark, les résultats sont décevants : " […] que ce soit au Danemark ou ailleurs, les politiques de lutte contre le chômage de longue durée ne parviennent pas à créer des emplois " (2). Cela ne signifie évidemment pas qu’il faille nier tout intérêt à ces politiques, elles ont un rôle important à jouer, notamment en redistribuant les chances d’emploi en faveur des demandeurs d’emploi les plus vulnérables, mais qu’une stratégie pour l’emploi fondée essentiellement sur de telles mesures a peu de chances d’aboutir et ne saurait constituer un substitut plausible aux politiques macroéconomiques actives (keynésiennes) qui avaient fait le succès des trente glorieuses. Au-delà des doutes sur l’efficacité des politiques actives, c’est la validité du cadre théorique qui sous-tend depuis vingt ans la politique de l’emploi qui fait question.

De la théorie orthodoxe du chômage…
La théorie dominante du chômage, celle qui inspire notamment l’État social actif, est celle popularisée depuis de nombreuses années par l’OCDE, et reprise depuis le début des années 1990 par la Commission européenne. Les notions habituelles du discours de l’OCDE sont au centre des analyses de l’État social actif : distinction entre politique de l’emploi passive et active, " pièges à l’emploi "…, et débouchent sur le même genre de recommandations : impôt négatif, réductions des cotisations patronales, activation… La théorie qui sous-tend ces discours est la théorie néoclassique du chômage d’équilibre. Le taux de chômage d’équilibre est le taux de chômage observé lorsque le marché du travail est à l’équilibre, et dépend de la structure des coûts et des prix relatifs sur ce marché du travail. Cette structure renvoie aux mécanismes de formation des salaires, à la productivité et à l’ " employabilité " de la main-d’œuvre, au niveau de protection sociale, aux incitants à accepter un emploi …
Par opposition aux économistes keynésiens, pour lesquels le chômage est avant tout un problème conjoncturel, les économistes néoclassiques considèrent que la plus grande partie du chômage est d’origine " structurelle ". Seules des réformes structurelles du marché du travail peuvent donc le réduire (les politiques keynésiennes ne peuvent qu’avoir un effet négligeable sur le chômage). Dans une version ultra-libérale, les réformes structurelles signifient une offensive visant à réduire par tous les moyens le coût du travail : abaissement des salaires, des allocations sociales, flexibilité… Dans une version libérale " adoucie ", sociale-libérale, les réformes structurelles n’abaissent pas le niveau de vie des travailleurs et des allocataires sociaux, mais visent à : abaisser le salaire brut (cotisations patronales), réduire la fiscalité sur le travail, investir dans la formation des chômeurs, développer les mécanismes d’incitation à l’emploi… C’est cette version libérale-sociale qui inspire pour l’essentiel l’approche de l’État social actif ; elle se fonde sur le même postulat fondamental de la théorie néoclassique : le chômage résulte d’un coût du travail excessif, et d’une structure des coûts relatifs inadéquate. La politique de l’emploi se conçoit donc essentiellement comme une action sur les structures du marché du travail, plutôt que sur la demande de travail elle-même.
La théorie néoclassique recueille un large consensus dans les cénacles gouvernementaux et nationaux, et constitue l’un des piliers majeurs de ce qu’il est convenu d’appeler la pensée unique. Or, la solidité empirique de cette théorie est sujette à caution. Cette théorie explique mal les évolutions qui se sont produites au cours des dernières décennies. Ainsi, des réformes structurelles non négligeables du marché du travail (austérité, flexibilité…) ont eu lieu depuis les années 80, avec une baisse importante du coût du travail, un accroissement de la flexibilité, sans que l’emploi reparte. Plus que de réformes structurelles, la baisse du chômage de ces dernières années semble résulter d’un schéma keynésien tout à fait typique, avec une remontée de la croissance et des investissements. En France, des économistes ont montré que la baisse du chômage résultait du fait que, pour la première fois depuis longtemps, la part des salaires dans la valeur ajoutée avait cessé de diminuer, bref du répit par rapport aux politiques d’austérité continûment appliquées depuis les années 80. Une lecture keynésienne du chômage reste donc largement d’actualité, avec comme coupables principaux le ralentissement de la croissance et des investissements et les politiques budgétaires et monétaires restrictives. Même l’OCDE a été obligée dans certaines de ses publications de reconnaître les effets décevants des réformes structurelles du marché du travail : passant en revue une quarantaine d’études sur le lien réduction du coût salarial / création d’emploi, l’organisation concluait en 1998 que " les résultats sont particulièrement contradictoires […] certains auteurs concluent à un effet négatif mais généralement limité […] pour d’autres, les effets sont statistiquement non significatifs ou bien faiblement positifs " (3).

… à l’approche de la régulation
Après presque vingt-cinq ans d’austérité et de chômage, le besoin d’un autre cadre théorique se fait sentir, un cadre qui permette de fournir une explication convaincante du chômage et surtout de suggérer les remèdes efficaces qui ont tant fait défaut jusqu’à présent. L’approche qui nous paraît la plus appropriée est celle développée par les économistes du courant dit de la régulation. Elle fut " inventée " dans les années 70 par un petit groupe d’économistes, dont les plus connus sont M. Aglietta et R. Boyer, qui remettaient en cause la validité de la théorie néoclassique. Les régulationnistes se firent connaître par leur analyse précise du " mode de régulation " de l’après-guerre, le fordisme, mais aussi par le fait qu’ils furent capables avant beaucoup d’autres, de prédire l’entrée en crise du fordisme. Ils montrèrent que la croissance économique à long terme et le plein emploi dépendent de la cohérence et de l’emboîtement d’une série de " formes institutionnelles ". Ainsi, pour le fordisme : un rapport salarial marqué par un compromis relativement équilibré entre capital et travail (pacte social), une forme de concurrence modérée, un État interventionniste keynésien, une politique monétaire souple (accès aisé au crédit), un système économique international relativement coopératif (création du système de Bretton Woods en 1944).
L’approche régulationniste débouche sur une analyse du chômage qui tranche avec celle de la théorie néoclassique. Le chômage n’est pas interprété comme la simple résultante de déséquilibres localisés au niveau du marché du travail, mais comme la conséquence de la décomposition d’un mode de régulation. L’origine du chômage depuis vingt-cinq ans, c’est la décomposition de la cohérence institutionnelle qui avait été celle du fordisme. Cette décomposition a touché le marché du travail (crise du pacte social, perturbation du partage des revenus…), mais pas seulement : crise des politiques keynésiennes, effondrement du système de Bretton Woods (1971), accroissement de la concurrence sous l’effet de la mondialisation des entreprises, durcissement monétariste des années 80… En posant un diagnostic réducteur de la crise, centré sur le marché et le coût du travail, les partisans de la théorie néoclassique font l’impasse sur l’épaisseur concrète de la crise. Même attitude chez les défenseurs de l’État social actif : Frank Vandenbroucke consacre un chapitre de son ouvrage à l’impact de la mondialisation et à une discussion avec les thèses de Ricardo Petrella, mais pour minimiser en fin de compte le rôle de celle-ci. Une des évolutions récentes que les régulationnistes considèrent comme essentielle, c’est-à-dire la constitution d’un nouveau régime économique dominé par les marchés financiers (encore appelé parfois " patrimonial " ou " financiarisé "), n’est pratiquement pas évoquée par Vandenbroucke. Pourtant, de nombreux arguments plaident en faveur d’un rôle essentiel des marchés financiers dans la stagnation de l’emploi : hausse des taux d’intérêt, baisse de l’investissement productif, instauration du " corporate governance " comme nouveau mode de gestion des entreprises, obsession boursière de la rentabilité à court terme conduisant aux restructurations massives d’entreprises, durcissement de la compétition entre entreprises mondialisées, crise de la dette et perte de la marge de manœuvre des États…

Pour une " mise en récit " de la crise
Lue à la lumière des analyses régulationnistes, la théorie du chômage qui est celle que les gouvernements ont appliquée depuis vingt-cinq ans mais aussi celle qu’on nous vend aujourd’hui sous l’étiquette nouvelle de l’État social actif, paraît extrêmement réductrice. Faute d’un diagnostic convaincant des causes du chômage, d’une mise en récit qui constituerait une pédagogie de la crise et une identification des véritables enjeux, cette théorie reproduit l’impuissance, plutôt qu’elle ne la combat. Pire : elle conduit à chercher les causes du côté des chômeurs eux-mêmes et engendre une nouvelle culture du soupçon. Un des aspects les plus marquants du discours de l’État social actif, est le retour d’un discours moral sur la pauvreté, au moyen duquel certains, comme Frank Vandenbroucke (et avant lui le sociologue français Pierre Rosanvallon), se sentent autorisés à rappeler les vertus de l’autonomie, de la responsabilité, de l’ " estime de soi " procurée par le travail… laissant entendre que les chômeurs ne seraient plus les meilleurs juges de leur situation et que l’État devrait pouvoir les rappeler à leur devoir. Ce discours reproduit les poncifs les plus archaïques du discours libéral, to blame the victim… Or, les évaluations de politique d’activation comme le plan d’accompagnement des chômeurs (4), ont depuis longtemps montré combien ces soupçons vis-à-vis de la disponibilité des chômeurs relevaient plus du fantasme que de la réalité, et que le seul véritable problème est celui de la pénurie d’emploi. Comme le rappelle à bon escient l’économiste et prix Nobel Amartya Sen, " […] Il y a une sorte de schizophrénie politique à vouloir que les gens se prennent davantage en charge et à juger le niveau actuel du chômage " fâcheux, mais supportable ". Alors qu’il est presque impossible pour certaines catégories de travailleurs de trouver un emploi, il n’est guère utile, et il est même cruel, de prôner la responsabilité individuelle " (5).


Étienne Lebeau (FEC)

  1. M. Riboud, " Les réformes du marché du travail " in B. Palier et L.–C. Viossat (Dir.), Politiques sociales et mondialisation, Éd. Futuribles, 2001.
  2. P. Abrahamson, " L’activation des politiques sociales scandinaves : le cas du Danemark ", in B. Palier et C. Daniel (Eds), La protection sociale en Europe. Le temps des réformes, La Documentation française, 2001.
  3. Cité par L. Hoang-Ngoc, Politiques économiques, Montchrestien, 2000, p. 127.
  4. M.-H. Ska, " Le plan d’accompagnement des chômeurs (PAC) : éléments d’évaluation bruxellois et wallons ", in Travailler le social, N° 13.
  5. A. Sen, " L’inégalité, le chômage et l’Europe ", in Alternatives économiques, n° 165, décembre 1998. L’auteur conclut par cette exclamation : " Comment l’Europe peut-elle tolérer si facilement un tel niveau de chômage ! ".

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