Le minimex est mort. Vive le revenu d'intégration ! Au-delà des mots, c'est à une autre signification de cette aide financière que tend la nouvelle loi sur le droit à l'intégration sociale adoptée en mai 2002. Le 1er mars dernier, le ministre fédéral de l'Intégration sociale, Christian Dupont (PS), organisait un colloque pour présenter les résultats de quatre évaluations d'une loi qui a modifié la philosophie et les méthodes de prise en charge des usagers des CPAS (1). Présentation des travaux des trois fédérations de CPAS, du consultant Ernst & Young et du service de lutte contre la pauvreté du Centre pour l'égalité des chances.


La loi sur le minimex n'était plus adaptée à la société actuelle, estimait en 2002 le ministre Vande Lanotte (SP.A) : les structures familiales traditionnelles ont éclaté, les jeunes sont plus précarisés, les différences de traitement entre Belges et étrangers (du moins ceux inscrits au registre de la population) ne sont plus acceptées: « La loi sur le minimex accorde en effet une place centrale à l'aide financière ; or, si l'aide financière reste indispensable, elle ne constitue plus, dans bien des cas, un instrument suffisant de réinsertion des personnes les plus démunies. La fracture est plus forte encore que par le passé entre la population active, d'une part, et la population vivant d'une allocation contrainte à une passivité sans issue, d'autre part. »

Si la loi sur le minimex accordait une place centrale à l'aide financière, la nouvelle loi, elle, accorde la priorité à l'intégration sociale, qui devient un droit. Le revenu d'intégration que dispense le CPAS est lié à un contrat d'intégration sociale. Le revenu minimum cesse d'être une fin en soi.

La mission des CPAS consiste donc dorénavant à réaliser en priorité l'insertion professionnelle. L'idée de « contrat » implique une responsabilité réciproque : celle de la société représentée par le CPAS et celle de l'usager. Par le biais de projets individuels que les personnes concernées peuvent négocier avec le CPAS ou que le CPAS propose, la loi sur le droit à l'intégration sociale (« DIS ») veut en premier lieu éliminer tous les obstacles possibles au travail, à la formation, aux études et à l'intégration. On individualise les droits. Les catégories d'usagers sont ainsi modifiées. Exit la catégorie « conjoints », lesquels sont désormais traités comme tous les autres cohabitants. Il y a désormais des cohabitants, des familles monoparentales, des isolés et des isolés débiteurs de pensions alimentaires dont l'allocation est revue à la hausse. La nouvelle loi n'apporte cependant aucune amélioration à ce qui constituait un défaut majeur de la loi du 7 août 1974, à savoir l'invariabilité du minimex en fonction du nombre d'enfants. Une objection déjà soulevée par les fédérations de CPAS du pays avant l'adoption de la loi. Ils seront suivis sur ce point et d'autres par la Cour d'arbitrage en janvier 2004 qui annulera certaines dispositions de la loi, principalement en ce qui concerne ces catégories. Des modifications qui ne sont pas non plus sans poser des problèmes administratifs aux CPAS comme nous le verrons plus loin.

Les plus jeunes visés

Principale cible de la réforme : les moins de 25 ans. L'insertion sociale des jeunes, ou plutôt leur mise à l'emploi, est devenue une priorité des CPAS. Il est vrai que leur nombre n'est pas négligeable : 20 797 en 2000 (pour les moins de 25 ans), soit plus d'un quart des bénéficiaires du minimex. Un chiffre qui a plus que triplé en dix ans. « Commencer sa vie d'adulte au CPAS, cela ne va pas », résumait Johan Vande Lanotte pour qui chaque génération a droit à une existence faite de perspectives et d'autonomie. Concrètement, un jeune se voit présenter par le CPAS un contrat d'intégration sociale dans les trois mois qui suivent sa demande de revenu d'intégration. Ce contrat peut consister soit en une mise à l'emploi avec un encadrement éventuel du CPAS (mais ce dernier peut aussi jouer le rôle d'employeur via l'art. 60, § 7), soit en un projet individualisé devant lui permettre d'accéder à un emploi dans les plus brefs délais. Une disposition qui introduit une discrimination de fait selon la catégorie d'âge à laquelle on appartient mais qui met aussi les plus jeunes dans l'obligation de signer un contrat avec la collectivité pour avoir droit au minimum de moyens d'existence.

Signalons encore que la nouvelle loi renforce les droits des usagers sur plusieurs points : droit à l'information, droit à être entendu par le CPAS, droit des usagers tel que reconnu par la Charte de l'assuré social, motivation des décisions, prolongation des délais de recours, intérêts moratoires en cas de retard dans le versement de l'allocation.

Évaluation critique

L'évaluation réalisée par les trois Fédérations de CPAS du pays concerne la vision des professionnels confrontés à la mise en œuvre de ces nouveaux principes. De ces constats, il faut bien le dire, peu d'éléments positifs ressortent. Parmi ceux-ci, notons toutefois l'élargissement du champ d'application de la nouvelle loi à la catégorie des étrangers inscrits au registre de la population, la possibilité de suspendre « partiellement » le paiement du revenu vital, de même qu'une certaine individualisation des droits, la prise en compte du paiement d'une pension alimentaire et de la garde alternée. Les trois fédérations comptent aussi l'augmentation des montants du revenu d'intégration sociale (RIS) pour laquelle les autorités fédérales s'étaient engagées mais elles regrettent la lenteur de sa mise en œuvre et le montant de l'augmentation jugé encore trop bas.

Elles se disent par contre mitigées sur la reconnaissance du droit conditionnel au RIS pour les étudiants. La pratique démontre que depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les centres publics d'action sociale reçoivent plus de demandes émanant d'étudiants, mais qu'ils n'y répondent pas toujours favorablement. Les CPAS estiment en effet que si la réglementation est devenue plus claire, il subsiste encore une question fondamentale : les étudiants sont-ils un groupe cible approprié et souhaitable pour les CPAS ? À la lecture de l'évaluation, il semble que la réponse soit clairement non : « leur accompagnement spécifique nécessite une approche particulière, pour laquelle les CPAS ne sont pas formés et qui requiert des moyens supplémentaires, analysent les fédérations. L'approche doit également correspondre à la réglementation communautaire des bourses d'études. Est-ce au CPAS de remplir toutes les lacunes du milieu parental, de la sécurité sociale, des bourses d'études, des écoles, etc. ? »

Au niveau des critiques, la liste se fait plus longue. On retiendra la distinction faite entre les moins de 25 ans et les plus de 25 ans dans le droit à l'intégration sociale par l'emploi. « S'il paraît légitime d'essayer de trouver du travail pour les jeunes et de les aider ainsi à s'intégrer dans la société, limiter le droit à l'intégration sociale par l'emploi adapté aux seuls jeunes entre 18 et 25 ans nous paraît instaurer une certaine discrimination », relève Monica De Coninck (SP.A), présidente de la fédération flamande des CPAS et présidente du CPAS d'Anvers. Les CPAS sont dès lors partisans d'une approche fondée sur le demandeur d'aide et sur ses caractéristiques spécifiques, plutôt que sur l'âge du bénéficiaire. « Par ailleurs, complète Suzanne Coopmans (MR), présidente ad interim de la Fédération des CPAS bruxellois et présidente du CPAS d'Auderghem, la pratique démontre qu'il est irréaliste de penser que tous les jeunes peuvent être mis au travail immédiatement ou dans les trois mois, ou sont capables de conclure un projet individualisé. En effet, un nombre important de jeunes qui s'adressent au CPAS ont d'autres problèmes qui doivent d'abord être résolus : toxicomanie, enfant(s) à charge, problèmes psychiques, logement, rupture familiale, etc., avant de penser à une insertion professionnelle. »

Modifications intempestives

Enfin, citons les charges administratives qui pèsent sur les CPAS, un des obstacles fondamentaux de la loi aux yeux des trois fédérations. Les modifications successives de la loi ont, en effet, grandement contribué à alourdir ces charges. « Cela n'est pas évident, surtout si les informations ne sont mises à la disposition des CPAS que quelques semaines (de congé) avant l'application des nouvelles règles », analyse Claude Emonts (PS), président de la fédération wallonne des CPAS et par ailleurs président du CPAS de Liège. Une situation qui a des conséquences désastreuses : « Les systèmes informatiques doivent être adaptés, il faut consacrer du temps qu'on aurait pu consacrer au vrai travail social à l'explication des modifications aux clients qui bien souvent ne comprennent plus rien : un dossier, puis deux dossiers, puis à nouveau un dossier... Même les professionnels trouvent que la loi devient illisible ! Les travailleurs sociaux sont démotivés et en ont assez. »

Or, il n'est pas impossible qu'une nouvelle modification (ce sera la 4e) intervienne puisque la Ligue des droits de l'homme a à nouveau introduit un recours en annulation auprès de la Cour d'arbitrage. « Si ce recours aboutit – et certains n'en doutent pas – les modifications récentes auront représenté une grande perte d'énergie, regrettent les fédérations. Dans ce contexte, nous exprimons déjà la revendication explicite qu'une prochaine modification éventuelle ne soit pas réglée par le biais d'une loi-programme, mais qu'un débat fondamental ait lieu et qu'on ose remédier aux manquements de la loi. » Un appel du pied à peine voilé au ministre de l'Intégration sociale pour qu'il reste attentif et vérifie « si les moyens humains et financiers dont disposent les CPAS actuellement, suffisent pour assurer une application de qualité de la loi ».

Collaborations

L'évaluation d'Ernst & Young (2), société de consultance privée, poursuivait trois objectifs : la comparaison de la nouvelle législation par rapport à l'ancienne loi sur le minimum des moyens d'existence (minimex) sur la base d'une approche quantitative ; la comparaison entre la lettre et l'esprit de la loi sur la base d'une étude qualitative, afin d'examiner la manière dont la loi est appliquée dans la pratique journalière ; la formulation de propositions destinées à améliorer cette nouvelle loi.

Des insuffisances ont été pointées, rejoignant les constats des CPAS : montant du revenu d'intégration insuffisant ; nécessité d'établir des liens plus clairs avec d'autres outils en relation avec le droit à l'intégration sociale (enseignement, logement social, crèche) ; absence d'obligation pour la mise à l'emploi ou la contractualisation d'un projet individualisé d'intégration sociale (PIIS) pour les plus de 25 ans. Ernst & Young constate encore des problèmes ou des insuffisances de collaboration entre les CPAS et certains partenaires. Il y a, par exemple, très peu de communication avec les écoles dans le cadre des PIIS pour étudiants. Il en va de même avec le Forem, le VDAB et l'Orbem. Ces derniers ont des pratiques très différentes de celles des CPAS, l'échange d'informations est rare... Les travailleurs sociaux estiment aussi mal définies les compétences entre les CPAS, d'une part, et les Forem, VDAB et Orbem, d'autre part, concernant la mise à l'emploi. Enfin, une série d'acteurs comme les syndicats, les mutualités ou la police devraient être informés correctement sur les fonctions du CPAS, selon Ernst & Young, afin d'éviter qu'ils ne donnent de mauvaises informations aux personnes qu'ils ont tendance à renvoyer vers le CPAS.

Parmi les pistes évoquées par le consultant, l'amélioration des capacités de gestion et de communication des CPAS, la formation du personnel dans ce but, le développement des collaborations avec une série de partenaires (écoles, Forem/VDAB/Orbem...).

L'accueil des bénéficiaires

Quant à l'évaluation du Service de lutte contre la pauvreté du Centre pour l'égalité des chances, elle met l'accent sur la perception des bénéficiaires et des travailleurs sociaux. Françoise De Boe, coordinatrice du Service de lutte contre la pauvreté rappelle que de manière générale, l'effectivité de la loi dépend de la manière dont elle est mise en œuvre. Celle-ci a en effet entraîné une augmentation importante de la charge de travail, des tâches administratives et sociales. Du coup, le travail social devient de plus en plus complexe et cloisonné, tiraillé entre des rôles d'accompagnement et de contrôle.

Les travailleurs sociaux estiment que leurs conditions de travail se dégradent, ce qui n'est pas sans répercussion sur l'accueil et l'accompagnement des ayants droit. Ainsi, cette étude s'est penchée sur l'accueil des usagers : « Soit il est assuré par le travailleur social, soit par du personnel administratif. Dans ce dernier cas, la crainte est que le travail social en pâtisse, sans compter le fait que la personne devra répéter deux fois la même chose. » Il est aussi parfois difficile pour l'usager de formuler sa demande à un guichet au vu et au su de tous. De même, le travailleur social ne dispose pas toujours d'un bureau individuel et les salles d'attente s'avèrent inadéquates (un couloir, nombre de chaises insuffisantes...). Il existe aussi des obstacles d'ordre relationnel, auxquels l'usager est attentif (sourire, manière dont est vêtu le travailleur social...). Au niveau de l'« information », les usagers les mieux informés sont souvent ceux ayant un niveau d'instruction élevé. De manière plus générale, les travailleurs sociaux se disent eux-mêmes mal informés, estiment ne pas avoir été concertés pour la préparation de la loi et trouvent donc difficile de l'appliquer. Les outils ont manqué pour la diffusion d'une information correcte.

Vient ensuite la phase qui va de la formulation de la demande à la décision. « La demande est toujours d'ordre financier, précise la représentante du Service de lutte contre la pauvreté. La phase de l'écrit prend beaucoup de place, or ce n'est pas le mode de communication privilégié par l'usager. » Il est d'ailleurs important de formuler la demande avec l'usager. Les ayants droit ne comprennent pas toujours les documents transmis. Il faut communiquer oralement sur les décisions, ce qui prend du temps.

Le parcours de l'ayant droit après la décision soulève également des questions. Vu du terrain, le Projet individualisé d'intégration sociale est perçu comme un outil intéressant, car il offre des perspectives d'emploi, définit des droits et des devoirs. Néanmoins, certains estiment irréalistes de vouloir déboucher sur un contrat de travail dans les trois mois. Le besoin de pouvoir négocier ce contrat est également considéré comme important. Concernant la mise à l'emploi, les CPAS recourent essentiellement à des articles 60 § 7 (3), mais beaucoup des bénéficiaires redoutent la fin du contrat, synonyme pour eux d'un retour à la case départ. Enfin, certains usagers s'estiment difficiles à insérer.

Les annonces du ministre

Christian Dupont, actuel ministre de l'Intégration sociale, juge quant à lui moins sévèrement les changements intervenus depuis la nouvelle loi mais promet des améliorations. Trop de charges administratives ? « La connexion des CPAS au réseau de la Banque Carrefour permettra d'alléger la charge administrative des CPAS », répond le ministre. Il veut également mettre en route une réflexion sur les normes minimales pour un travail social de qualité. Ces normes devront déterminer le nombre moyen maximum de dossiers à traiter par assistant social. Autre projet : la création d'un « ombudsman » des CPAS auquel usagers et CPAS pourront recourir en cas de conflit, ce qui devrait réduire le nombre de recours devant le Tribunal du travail.Même si les centres estiment que « la mise à l'emploi ne peut être un objectif en soi d'un CPAS », Christian Dupont souhaite malgré tout augmenter celle des usagers dans le secteur privé. Un montant de 500euros par dossier sera accordé à cette fin. Le ministre socialiste veut cependant aussi renforcer la participation des usagers à la culture et aux activités sportives, comme moyen d'intégration sociale.

Quelques réflexions

Au-delà des décalages de discours entre instances politiques des CPAS, travailleurs sociaux, usagers et ministre de l'Intégration sociale, le plus gros décalage est sans doute cette sorte d'oubli des craintes levées au moment de l'élaboration de la loi, en particulier sa participation à la tendance au renforcement du contrôle social des « pauvres ». À la suite du consensus politique de l'époque entre le ministre Vande Lanotte et les partis francophones de la majorité arc-en-ciel, ce débat avait été postposé à la remise des évaluations. Or, aujourd'hui, on constate que cette question n'est plus à l'ordre du jour. Deux explications sont possibles et pas exclusives. La première : le cahier des charges de l'évaluation n'a simplement pas porté sur cet enjeu. Un des participants à un atelier lors du colloque déplorait que nulle part on ne trouve de considérations globales sur le contenu des conventions d'intégration. Alors que c'était un des points nodaux, par exemple, du premier rapport remis au Parlement français sur le RMI au milieu des années 90.

Seconde explication : les forces critiques, surtout francophones, n'étaient pas présentes, et se sont affaiblies ou repositionnées, par exemple sur le plan d'activation des chômeurs. Autre hypothèse, plus consensuelle, qu'on a entendue à plusieurs reprises lors de cette journée : sur le terrain, la question ne se pose pas. Les normes seraient appliquées de manière souple par la plupart des CPAS. Pour preuve, le nombre stable de recours devant les juridictions du travail. Mais à entendre les « associations partenaires », ce n'est pas aussi clair. En effet, implicitement, on constate que tous les objectifs politiques de la loi ne sont pas atteints. Les témoignages des travailleurs sociaux laissent entendre un respect aléatoire du délai des trois mois pour proposer un contrat d'intégration aux 18-25 ans. La loi n'est donc pas entièrement praticable en l'état. Par ailleurs, l'objectif de la loi était d'ancrer durablement les bénéficiaires dans l'emploi. Le ministre Dupont poursuit cet objectif en prenant des mesures d'accompagnement, comme la « mesure 500 euros ». On reconnaît donc que la réforme n'a pas (encore) atteint ses objectifs ambitieux en termes de retour rapide à l'emploi pour les plus fragilisés. Mais ce débat sur l'impact substantiel de la réforme du minimex a filé comme l'eau dans le sable... Pour préparer un nouveau tabou politique ?

Quelles sont les pratiques d'insertion qui marchent, pour quels publics, dans quels secteurs et avec quels types d'emplois ? C'est une véritable boîte noire. Or, les CPAS l'ont répété, ils sont demandeurs d'outils pour mieux faire leur boulot en la matière Dans son discours d'ouverture, Christian Dupont dédiait cette journée aux améliorations et aménagements à apporter à la loi DIS. Gageons que ses propositions et les recommandations des acteurs de terrain pourront être entendues afin de renforcer ces derniers dans leur rôle de catalyseurs d'intégration sociale.

1 La revue Alter Échos a réalisé un numéro spécial qui rend compte des 4 évaluations et des débats du colloque. Il est téléchargeable gratuitement sous format PDF sur www.alter.be/fr/news.php?origine=home#9946

2 Évaluation téléchargeable sur le site du SPP Intégration sociale : www.mi-is.be, rubrique « Actualités »

3 Objectif de l'article 60 : récupérer le droit aux allocations de chômage. Pour ce faire, le CPAS, peut mettre les bénéficiaires du RIS au travail sous contrat art. 60 (art. de la loi organique des CPAS).

 

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