Au début du mois de novembre, la Chambre des représentants a été saisie d'un projet de loi “relatif à la régularisation de séjour de certaines catégories d'étrangers séjournant sur le territoire du Royaume” et, malgré la demande d'urgence du gouvernement, en a reporté l'examen à huitaine. Dans l'incertitude sur ce que réserve la discussion parlementaire et – beaucoup plus grande encore – sur le déroulement et l'issue effective de l'opération, il paraît important de prendre date en rappelant les péripéties qui ont conduit à la situation actuelle et en posant les questions que suscitent le texte et le contexte du projet.

 

Les opérations ponctuelles de régularisation visent en général à assainir la situation créée par la présence dans un pays d'un grand nombre d'illégaux, quelles que soient les causes de cette présence (voir encadré). La situation à laquelle le gouvernement veut répondre aujourd'hui a été principalement causée par l'afflux des demandes d'asile depuis une quinzaine d'années et les retards énormes pris par les procédures à travers une histoire mouvementée. Un Mouvement national pour la régularisation des sans-papiers et des réfugiés s'est constitué en Belgique en juin 1998. Regroupant de nombreuses organisations, il défend un programme en quatre points dont le premier est la régularisation ponctuelle de toutes les personnes séjournant sur le territoire depuis cinq ans, à la seule condition de pouvoir attester de cette présence. Après la crise causée par la mort de Sémira Adamu, l'ancien gouvernement avait, par une circulaire du 15 décembre 1998, précisé des critères de régularisation par le biais de l'application de l'article 9, alinéa 3 de la loi sur les étrangers, mais il refusait l'idée même d'une opération ponctuelle de régularisation.
Viennent les élections du 13 juin, la constitution des majorités “arc-en-ciel” et la formation du gouvernement Verhofstadt, soucieux de se démarquer de ses prédécesseurs, et où les Écolos et Agalev surtout, accessoirement le PS, sont sensibles à la revendication d'une politique d'asile et d'immigration plus humaine. L'accord de gouvernement daté du 7 juillet 1999, sous le sous-titre Une politique d'asile réaliste et humaine, annonce un arrêté royal qui définira les conditions d'une régularisation. Bien que les termes en restent très limitatifs, on peut estimer qu'un tabou est ainsi levé. Ajoutons que l'accord gouvernemental ne parle pas d'expulsions. On peut donc comprendre la prudente satisfaction que les sans-papiers et certains de ceux qui les soutiennent manifestent alors, même si d'autres dès ce moment expriment plutôt leur scepticisme. Le 24 septembre, le ministre de l'Intérieur rend publiques les grandes lignes de la future politique gouvernementale. Le mot d'ordre en est: humanité et fermeté. Le ministre annonce une refonte totale de la procédure d'asile, la suppression des instances actuelles: Office des étrangers, Commissariat général et Commission permanente de Recours et la constitution d'une nouvelle “administration fédérale de l'asile” composée des “meilleurs éléments recrutés au sein des actuels CGRA et OÉ” et d'une juridiction administrative d'appel. Il annonce en même temps la reprise des éloignements forcés et l'opération unique de régularisation. Tandis que les associations et services sociaux commencent à se mobiliser en vue de cette opération, entre le 4 et le 6 octobre a lieu la désastreuse expulsion des tsiganes slovaques, qui, entre beaucoup d'autres aspects déplorables, provoque l'inquiétude des candidats à la régularisation. Le 7 octobre paraît l'arrêté royal “déterminant les critères justifiant l'introduction d'une demande de régularisation de séjour...”, suivi, le 9, d'un autre arrêté royal (AR) qui crée la Commission de régularisation. Dès cette annonce et puisqu'il y a urgence – les demandes de régularisation devant être introduites dans les trois semaines suivant la promulgation de l'AR-, les demandes d'information en vue de la constitution des dossiers se multiplient auprès des services sociaux, ainsi qu'au numéro de téléphone spécial du Centre pour l'égalité des chances. Mais le 10 octobre, coup de théâtre: sur requête du Vlaams Blok, le Conseil d'État annule l'arrêté royal, au motif qu'il s'oppose à des dispositions de la loi sur les étrangers du 15 décembre 1980. Le gouvernement réagit aussitôt en annonçant le dépôt immédiat d'un projet de loi qui “ressemblera comme un frère jumeau à l'arrêté royal”. C'est ce projet de loi qui a été déposé le 8 novembre à la Chambre et dont la discussion a été reportée à la semaine du 15.

Le projet de loi
De la déclaration gouvernementale au projet de loi, les critères de régularisation sont restés les mêmes. Ils définissent quatre catégories de personnes: les demandeurs d'asile qui n'ont pas reçu de décision exécutoire dans un délai de quatre ans (ou de trois ans s'ils ont des enfants mineurs en âge d'école); les personnes qui, pour des raisons indépendantes de leur volonté, ne peuvent retourner; celles qui sont gravement malades; enfin les personnes qui peuvent faire valoir des circonstances humanitaires et ont développé des attaches sociales durables dans le pays (art. 2). Les trois premiers critères n'introduisent rien de nouveau par rapport à la circulaire du 15 décembre 1998. Le quatrième critère a été volontairement exprimé en termes très vagues pour laisser une marge d'appréciation à ceux qui devront décider. Il faut ajouter que l'article 9,9 du projet de loi introduit l'idée que six ans de présence (cinq ans s'il y a des enfants en âge d'école) sont un élément d'appréciation des “attaches sociales durables”.
Mais qui va prendre la décision? L'accord de gouvernement parlait d'un “organe autonome indépendant disposant d'un personnel suffisant”. Dans le projet de loi, cet organe est appelé “Commission de régularisation” et celle-ci comprend “d'une part des Chambres composées chacune d'un magistrat, d'un avocat et d'un représentant d'une organisation non gouvernementale reconnue exerçant ses activités dans le domaine des droits de l'homme et, d'autre part, un secrétariat” (art 3). Mais l'article 4 précise que, après avis de la Commission, c'est le ministre ou son délégué qui statue sur les demandes. En outre, l'article 12 confère au secrétariat un rôle de tri des demandes qui, en certains cas, semble pouvoir avoir pour effet de mettre la Commission sur la touche.

Beaucoup de questions...
Le projet de régularisation pose de multiples questions, dans son texte et dans son contexte. Tout d'abord il y a quelque contradiction entre l'annonce d'une opération ponctuelle de régularisation et l'insistance sur l'examen au cas par cas. Pour réussir, une opération ponctuelle doit reposer sur des critères très simples: par exemple la présence attestée sur le territoire avant telle date. Dans le projet de loi, trop de points restent dans l'ombre. La Commission aura-t-elle la possibilité et la volonté de créer une jurisprudence d'ouverture ou au contraire une jurisprudence tatillonne? Sera-t-elle ou non suivie par le ministre? Le secrétariat se bornera-t-il à un contrôle de forme ou profitera-t-il du flou de la loi pour bloquer la procédure? En s'en tenant aux termes mêmes de la loi, il faut reconnaître que les conditions d'une opération réussie ne sont pas assurées.
Elles le sont encore moins si l'on regarde le contexte. À la sortie de l'arrêté royal, les services sociaux et les associations ont crié casse-cou à cause de l'obligation faite de déposer la demande dans les trois semaines, ce qui paraît tout à fait irréaliste. Heureusement, l'article 8 prévoit que les demandeurs disposent d'un délai d'un mois pour compléter leur dossier. Et surtout le délai imprévu imposé au gouvernement par la décision du Conseil d'État est finalement bienvenu parce qu'il a donné aux intéressés et à ceux qui les aident le temps de préparer leurs dossiers. Le Centre pour l'égalité des chances et beaucoup de services sociaux s'y emploient; certains services communaux se montrent coopérants. Mais le contraire existe aussi. Les articles 7 et 8 de la loi qui confient aux bourgmestres le soin de transmettre les demandes et attendent d'eux un “rapport social contenant tous les éléments... relatifs à la demande et dont il(s ont) a connaissance” sont évidemment une arme à double tranchant quand on connaît la diversité des attitudes vis-à-vis des étrangers, d'une commune à l'autre.
Il y a enfin le contexte plus général et en particulier l'insistance du ministre de l'Intérieur et de certains éléments de la majorité sur les expulsions. C'est une épée de Damoclès au-dessus des candidats à la régularisation. Doivent-ils sortir de l'ombre comme tant d'entre eux le désirent ardemment, en courant le risque de se voir arrêtés, détenus puis expulsés? Or les éléments pour évaluer les chances de chacun d'être régularisé restent malheureusement très imprécis. Aurons-nous une véritable opération de régularisation, permettant à ceux qui le désirent de “sortir de l'ombre”, un véritable assainissement d'une situation de non-droit, préjudiciable à tous ou assisterons-nous à un simulacre de campagne? Sans doute faut-il “jouer le jeu”, présenter tous les dossiers défendables, faire pression sur l'opinion et sur le monde politique pour que le maximum possible soit obtenu. La partie est loin d'être gagnée d'avance. Mais il y va de la crédibilité du gouvernement et de ses différentes composantes.

Jean-Marie Faux
membre du Conseil d’administration du MRAX

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