Le 31 octobre dernier, Dilma Rousseff devenait la première femme élue à la présidence du Brésil. Une victoire qui est d’abord celle de son prédécesseur, «Lula», qui, au terme de huit années passées au pouvoir, a profondément marqué le Brésil, ce nouveau géant sur la scène internationale.


Au terme d’une campagne particulièrement agressive, Dilma Rousseff, candidate du PT (Partido dos Trabalhadores) adoubée par Luiz Inácio Lula da Silva, a fini par l’emporter au second tour des élections présidentielles brésiliennes sur son rival, José Serra, le devançant de près de 11 points. Ni l’offensive menée contre Dilma par les médias et les églises sur le thème de l’avortement, ni sa relative impopularité au tout début de la campagne, ni les accusations de corruption lancées à l’encontre de membres du PT et du gouvernement, et pas même le contenu des programmes présentés par les deux candidats en lice – bien trop similaires sur de nombreux points –, n’auront suffi à faire pencher la balance en faveur de Serra, donné pourtant victorieux dans les sondages voici encore un an à peine. Bien plus décisives dans cette campagne ont été la popularité stratosphérique de Lula (plus de 90 % d’opinions favorables d’après un ultime sondage réalisé quelques jours avant le second tour) et surtout la gestion future de son héritage, dont la continuité a constitué en réalité le principal enjeu des élections. C’est pourquoi il nous faut avant tout revenir sur cet héritage. Et poser la question: quel bilan tirer du «lulisme» (2003-2010) au-delà de l’extraordinaire popularité de Lula à l’intérieur comme à l’extérieur du Brésil?
Tantôt célébré par les grands médias étrangers, le monde économique et financier et les organismes internationaux (Banque mondiale, Cnuced, FAO, PAM, etc.) pour son dynamisme, tantôt fustigé par une gauche désabusée par les renoncements du président par rapport au projet populaire progressiste incarné par le PT, le Brésil de Lula se laisse à l’évidence difficilement enfermer dans une lecture univoque. Entre ces deux postures, empreintes d’une forte charge émotionnelle et idéologique, une analyse lucide et compréhensive du «lulisme», tenant compte des dynamiques à l’œuvre et les inscrivant dans un cadre de contraintes et d’opportunités, permet d’esquisser un tableau nettement plus nuancé.

Réhabilitation de l’État

Certes, le gouvernement Lula n’a pas été celui de la rupture ni celui des grandes innovations socioéconomiques et institutionnelles. Pour autant, on ne peut souscrire au point de vue de certains analystes qui – à l’instar d’une gauche frustrée par la «trahison» de Lula – envisagent la période Cardoso-Lula (1995-2010) sous l’angle d’une continuité fondamentale, soulignant entre autres la poursuite d’une politique économique orthodoxe (maintien de taux d’intérêt élevés, poursuite des objectifs d’inflation, rigueur budgétaire et stabilité monétaire) et d’une politique agraire relativement conservatrice (Rouquié, 2006). A côté des éléments de continuité, il faut aussi mettre en évidence les glissements et les inflexions qui ont caractérisé les politiques économiques durant les deux mandats de Lula. Il en va ainsi de la progressive réhabilitation des politiques publiques dans la sphère socioéconomique, elle-même annonciatrice d’une transition vers un modèle de développement qui donnera une nouvelle centralité à l’Etat.
Malgré la poursuite d’objectifs de stabilité macro-économique, «mal nécessaire» justifié par l’«héritage maudit» laissé par Cardoso, le gouvernement a en effet mis un terme au processus de privatisation rampante qui menaçait les grands fleurons de l’économie brésilienne (Petrobras, Banco do Brasil, etc.) pour amorcer ensuite un véritable tournant néo-kénésien: redynamisation de la croissance par la relance de la consommation intérieure, l’investissement public ou encore la mise en place de partenariats publics-privés. Renouant en quelque sorte avec l’Etat industrialiste et modernisateur varguiste 1, cette orientation «développementiste» sera encore plus affirmée durant le second mandat de Lula, avec le lancement en 2007 du Programme d’accélération de la croissance (PAC), vaste plan d’investissement public doté d’une enveloppe de plus de 200 milliards d’euros, suivi en mars 2010 par l’annonce d’un PAC2 pour un montant deux fois supérieur.

Lula et la lutte contre la pauvreté

Parallèlement à la reprise en main par l’Etat des grands leviers de l’économie et à un contrôle accru sur les entreprises et les ressources stratégiques du pays, le gouvernement Lula va également initier une série de politiques sociales novatrices. Epine dorsale de son projet social, le plan Fome Zero (faim zéro), lancé tambour battant en 2003, rassemble actuellement une cinquantaine d’initiatives publiques de lutte contre la faim et la pauvreté, allant de l’octroi d’allocations diverses aux catégories les plus pauvres de la population à la création de restaurants populaires, en passant par la construction de milliers de citernes dans le sertão, la zone semi-aride du Nordeste. La plus emblématique d’entre elles, la Bolsa Família (Allocation familiale) touche d’ores et déjà quelque 12,4 millions de familles. Même si elle s’inspire de mesures sociales disparates initiées par Cardoso, cette allocation s’en démarque très nettement ne fût-ce que par ses ambitions universalistes. Outre ces projets axés sur la lutte contre la faim et l’extrême pauvreté, notons aussi le relèvement substantiel du salaire minimum, les facilités de crédit octroyées aux revenus modestes et à l’agriculture familiale, les projets de rénovation de l’habitat et d’assainissement des quartiers populaires et les programmes facilitant l’accès des enfants des familles pauvres à l’enseignement, autant d’initiatives qui témoignent de l’élargissement du champ d’action sociale de l’Etat.

Un modèle hybride

Sans préjuger de la nature des orientations prises, les progrès réalisés sur le plan socioéconomique sont indéniables huit ans après l’investiture de Lula. Signe évident de bonne santé économique, le pays n’a pas connu de crise économique majeure depuis 2002/2003. Qualifiée de vaguelette (marolinha) par Lula, la crise financière de 2008 n’a même pas réussi à entamer le dynamisme économique du pays, lequel affiche toujours une croissance relativement élevée et stable. Outre cette solidité économique retrouvée, il faut aussi mettre en évidence les progrès accomplis sur le terrain de la lutte contre la pauvreté: 19,4 millions de personnes ont pu s’extraire de l’extrême pauvreté entre 2003 et 2008 tandis que la malnutrition infantile a régressé de 46% dans l’ensemble du pays, et de près de 74% dans le Nordeste, la région la plus pauvre du pays. Révélateur de l’amélioration des conditions de vie au Brésil, le panier alimentaire de base (cesta básica) équivaut actuellement à 45% du pouvoir d’achat moyen, contre 89% en 1995. Du reste, plus de 10 millions de nouveaux emplois formels auraient été créés au Brésil depuis 2003 (Delcourt, 2010, Beaudet, 2010, de Schutter, 2010, Louault, 2010).
Saluées par les organismes internationaux, ces avancées sont toutefois à nuancer au regard de la persistance des inégalités, lesquelles demeurent abyssales dans le pays. En somme, les politiques du gouvernement Lula ont certes fait reculer la pauvreté mais n’ont pas permis d’altérer fondamentalement la structure de répartition des revenus et de la richesse au Brésil. En l’absence d’une politique ambitieuse de redistribution des terres, la concentration foncière s’est accrue tandis que le revenu moyen des plus riches a connu une hausse plus importante encore que celui des familles les plus pauvres en raison du maintien d’un régime fiscal extrêmement régressif. Si bien qu’une famille disposant de moins de deux salaires minimums paie en moyenne 46% de son revenu en impôts et taxes contre 16% pour une famille disposant d’un revenu équivalant à plus de 30 fois le salaire minimum!
Ce déphasage entre les progrès réalisés dans la lutte contre la pauvreté et les avancées médiocres en termes de réduction des inégalités reflète bien le caractère hybride du modèle de développement brésilien. Les stratégies poursuivies par le gouvernement mettent en tension des objectifs contradictoires voire antinomiques dans leur nature et leurs effets sur le plan social. Un objectif de réduction de la vulnérabilité économique passant par des mesures d’austérité budgétaire et des politiques macro-économiques favorables au capital financier. La recherche d’une croissance élevée et stable basée notamment sur l’octroi de substantiels avantages fiscaux aux entreprises. Et, enfin, un souci bien réel de justice sociale.
Ces dynamiques schizophréniques apparaissent clairement dans le domaine des politiques agricoles. En effet, tout en débloquant des fonds relativement importants pour soutenir l’agriculture familiale, le gouvernement Lula n’en a pas moins continué à privilégier, comme ses prédécesseurs, un modèle de développement agraire fondé sur les monocultures d’exportation et l’agrobusiness, certes moteur de croissance et source de précieuses devises, mais socialement inique et écologiquement destructeur2.

Le carcan institutionnel

Notons toutefois que les marges de manœuvre dont disposait le gouvernement étaient étroites. Car si Lula a remporté haut la main les élections de 2002 et 2006, les représentants du PT sont restés très minoritaires au sein du Congrès et du Sénat où se dispute une constellation de partis. Même avec l’appui de ses alliés – de gauche comme de droite – le PT n’a jamais disposé de la majorité absolue dans ces assemblées. Une situation qui l’a amené à nouer des alliances opportunistes et contre nature pour faire passer ses réformes, quitte à renoncer à ses projets initiaux ou à les dénaturer. De même, ce «présidentialisme de coalition», typique du système politico-institutionnel brésilien, a conduit le gouvernement, en échange d’appuis politiques, à intégrer en son sein des personnalités aux sensibilités diverses voire complètement antagoniques sur le plan idéologique.
Contradictoires en apparence, les politiques de Lula ont porté d’une certaine manière la marque de la nature composite de son gouvernement. En dépit de l’unité affichée, il s’agissait d’un gouvernement de disputes dans lequel «la définition des politiques […] et l’allocation des ressources sont l’objet de négociations, et parfois de conflits entre ministres défendant des projets opposés» (Delcourt, Polet, 2004). C’est tout particulièrement le cas en matière de politique agraire. Officiellement, le gouvernement prônait une cohabitation harmonieuse entre agrobusiness et agriculture familiale. En réalité, ce prétendu consensus voilait d’intenses débats et la configuration mouvante des rapports de force entre ministres défendant des positions parfois radicalement opposées.

Sur la scène internationale

C’est sans doute en matière de politique extérieure que Lula a le mieux concrétisé ses promesses. L’ex-syndicaliste avait toujours fait part publiquement de son désir de «changer la géographie politique et économique du monde» et de donner au Brésil la place censée lui revenir de droit dans le concert des nations. Un pari à l’évidence en grande partie tenu.
A mille lieues des stratégies d’insertion passive du Brésil dans la mondialisation promues par Cardoso, l’activisme diplomatique tous azimuts de Lula sur de grands dossiers internationaux (Haïti, sommet de Copenhague, conflit israélo-palestinien, question du nucléaire iranien, etc.) ont permis au pays de se profiler comme un acteur incontournable sur la scène internationale, respecté et écouté. En prenant la tête d’une coalition de pays en voie de développement – le G20+ – qui sonnera le glas des négociations de l’OMC à Cancun en 2003, et en contestant, un an plus tard, le projet de Zones de libre-échange des Amériques (ALCA), qui mettra fin aux ambitions commerciales des Etats-Unis sur la région, le gouvernement Lula a d’emblée montré qu’il n’entendait pas brader les intérêts du Brésil dans des accords commerciaux inégaux tout en affirmant l’indépendance de sa politique extérieure. En initiant de nouvelles solidarités Sud-Sud et en multipliant les accords et les alliances stratégiques, en particulier avec les pays émergents, il réussira ensuite à se ménager de nouvelles marges de manœuvre diplomatique, politique et commerciale face aux puissances traditionnelles, en cohérence avec sa vision d’un monde multipolaire.
Fort de son leadership en Amérique latine, considéré comme «naturel», le Brésil de Lula se posera enfin en garant de l’unité régionale, de l’intégrité territoriale et de la démocratie. Aussi, relancera-t-il le processus d’intégration régionale (Mercosur, Unasur, etc.), jouera-t-il le rôle d’arbitre dans plusieurs pays de la région (Venezuela, Bolivie, etc.) en proie à des conflits internes, et condamnera-t-il de manière virulente le coup d’Etat du 28 juin 2009 au Honduras, quitte à entamer un bras de fer avec Washington, tout ceci en dépit du sacro-saint principe de non intervention de sa politique extérieure. Malgré d’inévitables tensions et la défiance de ses voisins, lesquels le soupçonnent de poursuivre un dessein expansionniste, le Brésil de Lula s’est finalement révélé être un allié de poids pour les autres régimes de gauche latino-américains.
Ceci dit, si le Brésil ambitionne de se positionner comme la cheville ouvrière d’un nouvel ordre international, il ne plaide pas pour autant en faveur d’un modèle de développement alternatif à l’échelle de la planète. Aussi, tout en en cultivant une diplomatie progressiste sur le plan politique, le Brésil de Lula est apparu comme l’un des plus ardents défenseurs de la libéralisation du commerce agricole et un soutien indéfectible à ses multinationales (Petrobras, Embraer, Odebrecht, Vale, etc.), lesquelles ont connu un impressionnant décollage ces 8 dernières années, ce qui n’a pas été sans renforcer la crainte des pays latino-américains de voir émerger dans la région un nouvel impérialisme «jaune-vert». De fait, entre le discours du gouvernement, ses positions et ses stratégies sur le plan économique, l’écart est souvent manifeste, comme l’a illustrée la position du Brésil au sommet du G20 de Toronto au cours duquel il s’est ouvertement opposé aux projets de taxation de ses banques alors même que Lula n’avait cessé de plaider depuis le déclenchement de la crise pour une réforme en profondeur du système financier international.

Enjeux pour l’avenir

La victoire de Lula en octobre 2002 a été saluée dans le monde entier comme le point d’orgue du cycle de démocratisation de la société brésilienne entamée au début des années ‘80 et par la gauche internationale comme le signe le plus évident de la vague de reflux du néolibéralisme sur le continent, après la victoire de Chavez au Venezuela. La relève du modèle de développement dominant depuis les années ‘80, relève dans laquelle nombreux sont ceux qui fondaient leur espoir, n’a toutefois pas eu lieu. Le gouvernement Lula a privilégié la «continuité sans continuisme» (Sa Villas Boas, 2008) à la rupture, la modération pragmatique au réformisme radical, les adaptations du modèle hérité aux changements de fond (Delcourt, 2010).
Malgré d’incontestables avancées en termes de réduction de la pauvreté, l’élargissement et le renforcement des droits (du travail, des populations indigènes, etc.), l’ouverture de nouveaux espaces d’expression pour les secteurs populaires organisés, la création de nombreux emplois ou encore la montée en puissance du Brésil sur la scène internationale, les chantiers qui attendent Dilma Rousseff sont vastes et nombreux : éradication de la pauvreté, lutte contre les inégalités, lutte contre la criminalité organisée, réformes agraire et fiscale, gestion des dégâts environnementaux d’un modèle de développement prédateur, positionnement international du Brésil, etc. L’évaluation qui sera faite de sa présidence dépendra avant tout de sa capacité à prendre à bras le corps l’ensemble de ces questions et à produire des résultats concrets et visibles. Reste qu’il ne faut pas s’attendre à un changement de cap et moins encore à de grands bouleversements dans les années à venir, Dilma Rousseff n’ayant eu de cesse d’affirmer qu’elle s’inscrirait pleinement dans la continuité de son mentor, dont l’ombre a plané sur une campagne à bien des égards relativement terne et très peu polarisée sur le plan politique.



1. De 1930 à 1945 puis de 1951 à 1954, le président Gétulio Vargas amplifia considérablement le rôle de l’Etat dans la vie économique et sociale du pays par la création de nombreuses entreprises publiques, des politiques de substitution aux importations, la mise en place de filets de sécurité sociale et le renforcement des lois du travail. La démocratisation dans la première décennie des années 1980 et les politiques néolibérales mises en œuvre par le président Collor de Mello poursuivies et renforcées ensuite par Cardoso aboutiront au démantèlement partiel de l’Etat varguiste.
2. En l’absence d’une ambitieuse politique de réforme agraire et en dépit des mesures d’aides à l’agriculture paysanne et d’appui à l’installation de paysans sans terre, la concentration foncière s’est accrue dans le pays entre 1992 et 2006, ce qui suffit à tempérer les déclarations enthousiastes du gouvernement (de Schutter, 2010).

Le Gavroche

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