Le 13 janvier 2004, alors même que le Parlement européen se prononçait en faveur de l’élaboration d’une loi européenne pour réguler les services publics, la Commission présentait de son côté un projet de loi, connu sous le nom de « directive Bolkestein », dont l’impopularité allait indirectement porter un coup fatal à la Constitution européenne et mobiliser des bataillons de syndicats, d’organisations non gouvernementales, de mouvements sociaux et, même si cela a été moins médiatisé, certaines entreprises et fédérations patronales (construction, par exemple).

Pour rappel, la directive Bolkestein avait pour ambition de libéraliser le marché européen des services afin de l’unifier d’ici 2010. Au départ, hormis les fonctions régaliennes (défense, police, etc.) et une poignée de services déjà couverts par des réglementations communautaires, tous les services étaient potentiellement concernés : du coiffeur à l’artiste en passant par le notaire, de la comptabilité aux cabinets d’architectes en passant par les agences de travail intérimaire, les services de proximité ou encore les soins de santé. Trois instruments étaient mobilisés pour y parvenir :
- le fameux principe du pays d’origine (PPO) selon lequel le prestataire d’un service était exclusivement soumis aux lois du pays où il est établi (et non à celles du pays où il preste ledit service) ;
- la coopération entre les administrations des pays concernés ;
- la lutte contre les « tracasseries administratives ».
Cette dernière intention louable dissimulait en fait la volonté d’en découdre avec les réglementations, celles-ci étant a priori considérées comme une entrave au commerce. Bien vite, on comprit que par « réglementations », il fallait aussi entendre les conventions collectives « à la belge », les réglementations permettant d’encadrer des secteurs sensibles ou de protéger consommateurs et travailleurs, et pas seulement les exigences superflues à des fins de protectionnisme déguisé. De là à penser que la directive Bolkestein était le Cheval de Troie de l’ultra-libéralisme, le pas fut vite franchi. Deux ans après l’ouverture des hostilités entre les partisans du néolibéralisme et les défenseurs d’un modèle social européen, le Parlement européen a remis en question l’approche de la directive et la Commission a présenté, début avril dernier, un nouveau texte qui tient compte, en bonne partie, des amendements votés au Parlement. Une telle opposition à une loi européenne toujours en cours d’élaboration était une première. Mais il faut bien avouer que l’enjeu était de taille.

Bien-fondé ?

De fait, on prit rapidement conscience que cette directive, si elle était appliquée sans amendements substantiels, creuserait la tombe du modèle social européen. Pour ne citer que quelques-unes parmi les principales menaces : marchandisation de la santé, des secteurs de l’économie sociale et de l’intérim ; déstructuration du marché du travail et abrogation des conventions collectives ; interférences avec d’autres réglementations européennes ou internationales telles que la directive sur le détachement des travailleurs ; porte ouverte au dumping social, fiscal et environnemental ; répercussions non désirées sur la politique commerciale – l’UE ne pouvant plus faire valoir la spécificité de l’eau, la santé, l’éducation et la culture pour les protéger de la marchandisation.
On s’interrogea – à raison – sur le bien-fondé de cette directive. En effet, il ressortait d’autres documents 1 de la Commission elle-même que les performances en termes de prestation de services de l’UE n’étaient pas si mauvaises. Au contraire ! L’UE à 15 est le leader mondial en matière d’exportation de services. Plus étonnant encore, alors que le bloc a crû moins rapidement que ses rivaux mondiaux, il a continué à gagner des parts de marché dans ce secteur – et ce, plus rapidement que les États-Unis, la Chine et l’Inde, relégués loin derrière. Par ailleurs, alors que la Commission fustige la fragmentation du marché des services, force est de constater que, dans une période de morosité économique, le commerce entre les États membres s’est développé beaucoup plus rapidement qu’avec le reste du monde ! Le principe du pays d’origine n’est donc ni nécessaire, ni adéquat. Aux États-Unis, dont les performances économiques sont toujours mentionnées en exemple, ce principe n’a d’ailleurs pas cours : un prestataire de service officiant dans le New Jersey et qui voudrait s’établir en Caroline du Nord – ou seulement y offrir ses services – doit se conformer à toutes les réglementations qui sont en vigueur dans ce dernier État !
Ensuite, la Commission livra un réquisitoire contre la réglementation, qu’elle estime excessive. Pourtant, à en croire un rapport de l’OCDE 2, nous sommes loin d’être englués dans un marécage bureaucratique. Ce rapport établit que les réglementations des marchés des produits dans l’Europe des Quinze ont drastiquement chuté entre 1998 et 2003, si bien que les niveaux y sont comparables à ceux enregistrés aux États-Unis. De même, les barrières au commerce, à l’investissement et à l’entreprenariat dans la plupart des pays européens sont similaires, voire moins importantes qu’aux États-Unis.

Le travail d’amendement

L’adoption de cette directive est considérée depuis ses débuts comme une priorité par les États membres. Si le Conseil européen est intervenu pour rappeler que la directive devait « préserv[er] le modèle social européen » constatant que « à la lumière du débat en cours, qui montre que la rédaction actuelle de la proposition de directive ne répond pas pleinement aux exigences » 3, aucun gouvernement n’a jamais demandé le retrait pur et simple de la directive en dépit des fanfaronnades populistes de certains d’entre eux.
Tandis que le Conseil pataugeait du fait des divergences de vue très prononcées entre les différents États membres – qui ne traduisent pas une simple opposition entre la « vieille » et la « nouvelle » Europe –, le Parlement européen s’est vite imposé comme le principal acteur pour se dépêtrer de ce dossier épineux. Au total, pas moins de neuf commissions parlementaires ont été impliquées dans les travaux, avec audition de spécialistes (représentants du monde syndical et patronal, avocats, économistes, juristes, associations de consommateurs). Le 22 novembre 2005, soit plus d’un an et demi après la présentation du projet de directive, la plus concernée des neuf commissions parlementaires votait une série d’amendements majeurs qui défiguraient la directive Bolkestein. La tonalité de ces amendements rendait compte du malaise des eurodéputés par rapport au projet initial de la Commission européenne.
Puisque cette dernière avait clairement exprimé son intention de revoir sa copie si une majorité forte et univoque se dégageait lors du vote en session plénière du Parlement, les deux grandes formations politiques (les sociaux-démocrates du PSE et les conservateurs du PPE) décidèrent d’élaborer des amendements de compromis. De son côté, la Confédération européenne des syndicats (CES) appela les travailleurs à manifester à Strasbourg, le jour des débats au Parlement européen sur la directive « services ». Loin d’être satisfaits par les progrès déjà engrangés en novembre, la CES et les syndicats nationaux, mais aussi un grand nombre de mouvements sociaux, estimaient que davantage pouvait et devait être fait afin de s’assurer que la directive ne mène incidemment à une marchandisation de l’Europe et à une prostitution de ses valeurs.

Vers la directive « services »

Le 16 février 2006, les eurodéputés devaient donc débattre en plénière de quelque 404 amendements. Outre l’amendement de rejet posé pour la forme (étant donné sa faible probabilité de succès) 4, un grand nombre d’entre eux portait sur des points sensibles et proposait des modifications substantielles. Quel bilan peut-on dresser aujourd’hui ?
On se souvient que les critiques convergeaient vers le principe du pays d’origine. Les eurodéputés ont choisi de l’abandonner et de concevoir un nouveau système. On parle désormais de « liberté de prester un service ». Ajustement cosmétique ou changement de fond ? Ce nouveau concept traduit à lui seul un changement de philosophie de la directive pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les États membres peuvent désormais conditionner l’accès ou l’exercice d’une activité de services par un prestataire étranger à des exigences qui doivent respecter les critères suivants : non-discrimination, nécessité et proportionnalité. Sous couvert de la nécessité, il faut que l’État membre évoque une raison impérieuse d’intérêt général liée à la politique publique, la sécurité publique, la protection de la santé et/ou de l’environnement. Tout aussi important : il est précisé que la liberté de prester des services ne remet pas en cause l’application des règles du pays organisant les conditions de travail, ce qui inclut les conventions collectives.
Ensuite, il n’appartient plus au pays d’origine, mais au pays de destination, de contrôler le respect des législations en vigueur. Enfin, un coup sérieux est porté au caractère immuable (pour ne pas dire éternel) de la directive : il est stipulé que dans les cinq années qui suivront son entrée en vigueur, la Commission soumettra, après consultation des États membres et des partenaires sociaux au niveau européen, un rapport d’évaluation. Celui-ci portera sur l’application de l’article concernant la liberté de prester les services : la Commission pourrait alors proposer des mesures d’harmonisation complémentaire.

Fin du dumping social

L’une des préoccupations majeures des opposants à la directive provenait du risque de dumping social qu’elle introduirait : concurrence déloyale sur le plan social qui aurait été implicitement encouragée, entre les travailleurs en fonction de leur pays et plus largement entre les pays eux-mêmes ! En effet, la directive remettait en cause les conventions collectives et rognait les droits sociaux, abordait les soins de santé à travers le prisme déformant des seules lois de l’offre et de la demande, empiétait sur la sécurité sociale, etc. En restreignant considérablement le champ d’application de la directive, les eurodéputés n’ont pas validé l’approche maximaliste de la Commission européenne. C’est ainsi que, reprenant des amendements de la CES, ils se sont assurés de l’exclusion du droit du travail, y compris des conventions collectives, et ont précisé que la directive ne minerait en rien l’exercice des droits fondamentaux, dont le droit de grève. En d’autres termes, c’est le droit du travail du pays où s’effectue le service qui s’appliquera, et non celui du pays d’origine. De même, les accords entre les partenaires sociaux sont pleinement reconnus.
Deux progrès ont également été enregistrés au sujet du détachement des travailleurs 5. Ainsi, il est prévu que si la directive « services » entrait en conflit avec l’application d’une autre directive spécifique dont celle portant sur le détachement des travailleurs, ce sont les dispositions de cette dernière qui l’emportent. En plus, les articles qui empêchaient les inspections sociales de vérifier que les travailleurs détachés étaient bel et bien soumis aux règles du pays d’accueil – et non d’origine – ont été supprimés. En bref, le mythe du plombier polonais s’effondre.
De plus, les parlementaires ont exclu du champ de la directive, les services poursuivant un objectif social, lié au bien-être. Sont plus précisément visés les services « conçus pour assister ceux qui sont dans un état de besoin en raison de revenus familiaux insuffisants, un manque total ou partiel d’indépendance ou du risque d’être marginalisé », le logement social et les services familiaux et culturels. De même, les agences de travail intérimaires ont été retirées par les députés, afin de ne pas court-circuiter la directive spécifique, en cours de discussion, qui protégerait mieux les travailleurs du secteur.
Quant aux soins de santé, une certaine confusion a, d’entrée de jeu, entouré leur traitement. Les eurodéputés ont finalement levé l’ambiguïté en les extirpant de la directive. Ils ont également garanti l’« inviolabilité » de la sécurité sociale. Un bémol à ces points positifs : l’amendement tendant à améliorer la perspective d’élaborer de futures mesures d’harmonisation a été rejeté.

Services d’intérêt général

Les craintes portaient aussi sur la possibilité que les services publics soient concernés par la directive 6. Sa première mouture mettait en effet tous les services « dans le même sac » et faisait fi de leurs spécificités. Plus précisément, elle risquait de conduire à une libéralisation des services publics (marchands ou non) en dépit des dénégations de la Commission européenne. L’article 1.3 (adopté à une écrasante majorité) précise d’entrée de jeu que « la présente directive ne traite pas de la libéralisation des services d’intérêt économique général (SIEG) réservés à des organismes publics ou privés, ni de la privatisation d’organismes publics prestataires de services. (...) [Elle] ne porte pas atteinte à la faculté des États membres de définir (...) ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés, ou les obligations spécifiques auxquelles ils devraient être soumis. » Elle « n’affecte pas les services qui poursuivent un objectif d’aide sociale ». Les SIG définis par les États membres sont exclus du champ d’application général même si les SIEG restent couverts. En fait, ils sont surtout concernés par les aspects « simplification administrative » et « liberté de prestation des services » de la directive.
D’un point de vue théorique, la notion centrale de « services » a été redéfinie et accorde une importance cruciale à l’existence d’une « rémunération ». Mais le paiement d’une cotisation par le bénéficiaire pour contribuer aux frais de fonctionnement d’un système (cf. soins de santé, enseignement obligatoire) ne constitue par une rémunération puisque le service demeure financé principalement par des fonds publics. Or, quand il n’y a pas de rémunération au sens strict, on ne peut parler de services et la directive ne s’applique donc pas.
Le concept de « raisons impérieuses d’intérêt général » devient fondamental et transversal. En vertu de ces raisons, qui émanent de la jurisprudence de la Cour européenne de justice, les États membres disposent d’une grande marge de manœuvre pour subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation, déterminer le nombre d’autorisations disponibles, les exigences à évaluer et, dans une certaine mesure, la subordination de l’accès à une activité de service ou son exercice dans le cadre de la liberté de prestation des services. Ces fameuses raisons peuvent être motivées par la protection de la santé publique, la préservation de l’équilibre financier du système de sécurité sociale (notamment le maintien des soins médicaux pour tous), la protection des consommateurs, des destinataires de services, des travailleurs, de l’environnement, les objectifs de politique sociale ou culturelle, etc.
Certains détracteurs de la directive lui reprochaient la disproportionnalité entre les instruments utilisés et les objectifs visés. En cause : le fait que la directive conteste les prérogatives des pouvoirs publics en matière de régulation et mette à mal le principe de subsidiarité 7. Les raisons impérieuses d’intérêt général garantissent désormais le respect de ce principe en rendant des marges de manœuvre aux États et en leur permettant de réguler ce qu’ils estiment devoir l’être. La suppression de l’article 15.6 s’inscrit dans cet esprit. Ces quelques lignes donnaient de facto un droit de veto à la Commission sur toute législation à venir des États membres si elle la jugeait non-conforme aux dispositions de la directive sur les services et constitutive d’un risque d’entrave au commerce !

Insuffisances persistantes

En dépit de ces avancées considérables, quelques points négatifs doivent être soulignés. Tout d’abord, le caractère illisible du texte et le renvoi à des concepts subjectifs (quand peut-on dire qu’une réglementation est proportionnelle à un objectif visé ou qu’elle est nécessaire ?...) impliquent que la Cour de Justice aura à clarifier au cas par cas les règles du jeu : porte ouverte à une judiciarisation croissante du marché intérieur. De plus, les eurodéputés ont manqué de cohérence à plusieurs reprises. Par exemple, les services audiovisuels sont explicitement exclus de la directive. Mais la situation est moins claire en ce qui concerne les services culturels...
Les difficiles débats sur les services d’intérêt général, économique ou non, n’ont pas été réellement conclus en dépit des trésors de technicité et de circonvolutions juridiques déployés. Cela montre à quel point il est indispensable de mettre au point une directive-cadre sur les SIG/SIEG. Elle pourrait au moins les définir, préciser la manière de les traiter et leur degré de soumission aux politiques européennes.

La Commission

Si la CES s’est félicitée du résultat de février, elle n’en restait pas moins mobilisée car la Commission, divisée en son sein, mise sous pression par certains États membres refusant toute dilution du projet originel 8, et face à un Parlement européen qui a fait de la directive « sa » directive, devait déposer un nouveau texte reprenant tout ou partie des amendements des eurodéputés. Ce fut chose faite le 4 avril. Entre-temps, la tension avait monté d’un cran : des rumeurs faisaient craindre l’obstination néolibérale de la Commission. Au final, elle a choisi de se ranger aux côtés du Parlement européen, et de mettre la pression sur le Conseil. L’ouverture du marché des services ne doit pas se faire au détriment du modèle social européen.
Sa proposition modifiée reprend 90 % des amendements des eurodéputés (mais aussi, leurs incohérences soulevées ci-dessus !). Si elle a cédé sur l’abandon du principe du pays d’origine et sur l’exclusion d’un grand nombre de secteurs, y compris le droit du travail, elle entend préserver son rôle central de juge méticuleux sur les dispositions (législatives et réglementaires) qui peuvent être maintenues ou doivent être abrogées. Ainsi, sur deux points, elle n’a pas donné raison au Parlement qui voulait rendre des marges de manœuvre aux États membres. D’une part, le droit de veto subsiste de facto et, d’autre part, les États membres devront indiquer, dans un rapport de mise en œuvre, en quoi leur panoplie de régimes d’autorisation respecte les conditions de non-discrimination et de proportionnalité, et en quoi elle est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général.
Il appartient désormais au Conseil de se prononcer. Mais, vu ses lignes de fracture interne et l’alliance Commission-Parlement, on imagine mal qu’il tente d’amender substantiellement le dernier texte présenté par la Commission... au risque que cette directive estampillée priorité n°1 de l’UE ne voie jamais le jour !

Un long parcours...
Le parcours de la directive sur les services dans le marché intérieur est long et complexe. En voici résumées les principales étapes :
– le 13 janvier 2004, la Commission européenne propose de libéraliser les services (directive « Bolkestein») ;
– le Conseil de l’UE et le Parlement européen commencent à examiner cette proposition. Une audition est organisée au Parlement le 11 novembre 2004, lors de laquelle différents acteurs sociaux et experts expriment leurs « inquiétudes » au sujet de l’impact possible de ce projet ;
– en novembre 2004, le Conseil tient un premier débat sur le projet de directive. D’emblée, il apparaît que le principe du pays d’origine divise les États membres ;
– tout au long de 2005, différentes commissions parlementaires du Parlement (emploi, affaires sociales, marché intérieur, environnement...) donnent leur avis. Le débat fait rage ; la Commission annonce déjà qu’elle est prête à réviser sa proposition initiale. D’aucuns réclament son retrait définitif ;
– dès mars 2005, la présidence (luxembourgeoise) de l’UE annonce que la directive ne sera pas appliquée « en l’état », les divisions étant trop fortes. Une ligne de fracture se dessine entre nouveaux et anciens pays membres ;
– le Conseil européen de mars 2005 décide qu’il faut réviser la directive ;
– le 16 février 2006, le Parlement européen adopte un rapport en séance plénière qui modifie en profondeur le projet initial de la Commission. Les syndicats se disent prudemment satisfaits. Les employeurs pas. Les nouveaux pays membres non plus ;
– le 24 mars, les chefs d’État et de gouvernement réunis en Conseil européen accueillent « avec satisfaction » le vote du Parlement européen et invitent la Commission à publier une proposition de directive amendée ;
– le 4 avril, la Commission publie sa proposition amendée, qui tient largement compte du rapport du Parlement. Cette proposition est actuellement en cours d’examen au Conseil de l’UE et au Parlement, qui devraient l’adopter dans les mois à venir.


1 « EU International Trade in Services 2005 », les tableaux sont repris d’une étude réalisée par le syndicat britannique TUC.
2 Giuseppe Nicoletti et Stefano Scarpetta, Product Market Regulation in OECD Countries 1998-2003, OECD Economics Department Working Paper n°472, décembre 2005.
3 Paragraphe 22 des conclusions du Conseil européen de mars 2005.
4 De fait, l’amendement a été rejeté à une large majorité: 153 pour, 446 contre et une abstention.
5 « On entend par travailleur détaché, tout travailleur qui, pendant une période limitée, exécute son travail sur le territoire d’un État membre autre que l’État sur le territoire duquel il travaille habituellement » (définition de la directive 96/71 sur le détachement des travailleurs).
6 Dans le jargon européen, on ne parle pas de « services publics » car ce terme renvoie à une réalité qui n’est comprise que des Français et des Belges. Dans les pays scandinaves, les services « publics » ont été privatisés pour une bonne part ; en Angleterre, leur financement provient de sources publiques et privées, etc. Le terme relativement flou de « services d’intérêt général » a été conçu comme point de repère commun entre les États membres. Quant aux services d’intérêt économique général, ils désignent nos « services publics marchands ».
7 En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.
8 À l’issue du vote de février du Parlement, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et l’Espagne ont indiqué par lettre qu’ils rejetaient la position des eurodéputés. Ils la jugent incapable de doter l’UE d’un marché unifié des services, créateur d’emploi et de croissance.

Le Gavroche

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