L’Europe vient de décider de réformer une nouvelle fois sa politique agricole. L’agriculture de l’Union européenne garde souvent l’image d’un secteur qui produit trop : trop de lait, trop de beurre, trop de céréales, trop de porc, trop d’œufs, trop de poulets… À y regarder de plus près, cette image est trompeuse. En effet, l’UE est non seulement le plus grand importateur de produits agricoles au monde, mais aussi très largement déficitaire en alimentation animale. Pourquoi alors sommes-nous excédentaires en produits animaux et en céréales ? Pourquoi sommes-nous si déficitaires en protéines végétales alors que 70 % de notre territoire agricole correspond à des cultures pour l’alimentation du bétail, en particulier de grandes zones de prairies ?


Nous touchons là non seulement au cœur de la politique agricole commune (PAC) et des modes de production, mais aussi des relations avec les USA et des pays du Sud, d’où nous importons massivement notre alimentation animale. Depuis 1995, où le scandale de la vache folle a éclaté, l’opinion publique est plus sensible aux modes de production alimentaire. D’autres scandales comme celui de la dioxine et la question des OGM (surtout des cultures pour l’alimentation du bétail) ont semé encore davantage le doute sur les modes de production animale. Pourquoi importer des engrais, des machines agricoles, de l’énergie, et de l’alimentation animale pour produire des excédents de viande et de lisier ? Pourquoi avoir transformé certaines zones maritimes de l’UE en usines de production animale, avec tous les dégâts collatéraux qu’implique l’élevage industriel (environnement, problèmes sanitaires, sûreté alimentaire, qualité…) ?

Le péché originel de 1962 (1)
Lorsque la PAC a été créée en 1962, une préférence communautaire (taxe à l’importation correspondant à la différence entre le prix européen et le prix international) est mise en place pour les céréales, le lait, la viande bovine, le sucre. Mais, sous la pression des industriels européens de l’alimentation animale et des USA, l’alimentation animale est exclue de cette préférence communautaire et peut donc entrer dans l’UE sans droit de douane. Les agriculteurs vont alors s’orienter vers des productions soutenues par la PAC (préférence communautaire, intervention, aides à l’exportation) et acheter l’alimentation animale bon marché importée. Les firmes d’alimentation animale développent leurs importations. Résultat : ce système a vite généré des montagnes d’excédents non seulement de produits animaux, mais aussi de céréales. En effet, des surfaces vouées à la production d’alimentation animale sont semées en céréales qui, du fait de leur prix européen garanti, sont délaissées par les fabricants d’aliments du bétail. La PAC de 1962 a conforté l’orientation de la production animale vers un modèle de production intensive, industrialisée, déjà développé aux USA à partir du couple maïs/soja. Ces deux productions, bien adaptées aux conditions agro-climatiques du Middle-West, étaient très peu présentes en Europe. En développant une production animale européenne à partir d’alimentation animale non cultivée en Europe, on programmait une formidable dépendance vis-à-vis de l’extérieur, en particulier des USA, principal fournisseur.
Par cinq fois, entre 1964 et 1987, la Commission européenne, qui se rend compte de l’erreur de 1962, tente d’introduire une taxe sur les oléagineux. À chaque fois les USA et l’industrie européenne des oléagineux font avorter l’initiative. Il faut attendre l’embargo sur les exportations de soja décrété par les USA pendant quelques mois en 1973 (suite à une mauvaise récolte) pour que les responsables politiques européens mesurent l’ampleur du problème. L’élevage intensif européen était devenu totalement dépendant des importations. En 1975, un plan de promotion de la production des oléagineux est mis en place : la production européenne d’oléagineux passe alors de 0,26 en 1966 à 5,3 millions de tonnes en 1990. Mais les USA attaquent cette réglementation européenne devant le GATT, qui le condamne en 1990.

Premières réformes
En 1992, l’Europe, pressée de trouver un accord au GATT avec les USA, obligée de modifier son règlement oléagineux et désireuse de privilégier ses exportations de céréales, réforme la PAC en abandonnant ses tentatives de rapprocher le régime des oléagineux de celui des céréales. Elle décide au contraire de rapprocher les céréales des oléagineux en démantelant progressivement la préférence communautaire sur les céréales, avec une forte baisse des prix européens et des aides directes compensatoires. Il s’agit aussi pour l’UE de reconquérir son marché interne des céréales destinées à l’alimentation du bétail grâce à la baisse des prix. Mais en ne primant que les céréales, oléagineux, et aussi le maïs ensilage, sans rien accorder aux prairies et autres fourrages verts, l’UE a accentué la promotion de l’élevage intensif au détriment de l’élevage basé sur le pâturage et fourrages locaux : elle augmente ainsi encore davantage la demande en protéines végétales.
En 1992, le Commissaire européen Mac Sharry s’en va négocier à Washington (Blair House) un accord UE/USA pour le GATT. Une clause de paix de 10 ans permet à l’UE de maintenir ses aides compensatoires de baisse des prix. Mais les USA imposent au Commissaire un accord sur les oléagineux désastreux pour l’UE : la surface en oléagineux de l’UE est plafonnée à 5 millions d’ha pour l’UE à 15 et la production d’oléagineux à usage non alimentaire plafonnée à 1 million de tonnes. Après 1992, la dépendance en protéines végétales augmente, l’élevage industriel se développe et, malgré les très graves scandales liés à l’alimentation animale, l’UE décide en 1999 de prolonger la réforme PAC de 1992, diminuant même les primes pour les oléo-protéagineux, abaissant encore le prix des céréales et maintenant la prime au maïs ensilage ! L’UE a fait le choix de la dépendance, de l’importation de ses protéines végétales.

Des scandales prévisibles
La PAC ayant poussé les industriels de l’alimentation animale à s’approvisionner le moins cher possible, des scandales tels que celui de la vache folle et de la dioxine étaient prévisibles. Sans oublier le dopage aux antibiotiques et activateurs de croissance ajoutés à l’alimentation des porcs et volailles, ni les épidémies de fièvre aphteuse ou de peste porcine favorisées par l’élevage intensif et concentré. Le coût pour la société est énorme en termes de santé publique, de budget, de catastrophe économique pour les éleveurs. Si la leçon de ces crises ne semble pas encore avoir été retenue par l’UE, la confiance des consommateurs a été sérieusement ébranlée : ils n’assimilent plus l’industrialisation de la production alimentaire à une meilleure sûreté de l’alimentation.
Les premiers OGM importés en Europe ont été des cultures pour l’alimentation animale (maïs, colza, soja) provenant des USA. Ce n’est pas un hasard, car l’UE les importe massivement. L’industrie espérait aussi que ces produits, non consommés directement par les humains et utilisés aussi très largement dans l’industrie agroalimentaire, seraient la bonne porte d’entrée pour mettre les consommateurs européens devant le fait accompli d’une généralisation des OGM dans l’alimentation, avant qu’un débat n’ait lieu. Mais le scandale de l’ESB intervient et, sensibilisés, les Européens disent non aux OGM. L’UE hésite quant à la législation à adopter. En 2000, l’« usine » UE a importé environ 50 millions de tonnes d’aliments du bétail ! La dépendance vis-à-vis des importations de protéines végétales est remontée à 70 %. Par ailleurs, l’exportation des excédents agricoles coûtent non seulement aux contribuables européens, mais elle ruine également les capacités de production de nombreux paysans du Sud qui ne peuvent produire au prix où l’UE exporte ses excédents.
Autre conséquence : en 40 ans, l’élevage européen s’est fortement délocalisé près de la dizaine de grands ports d’importation de l’alimentation animale, au détriment d’immenses territoires intérieurs, souvent plus à vocation d’élevage et riches d’une tradition de produits animaux régionaux. Cet élevage fortement industrialisé se développe dans des unités « hors-sol » où l’éleveur, bien souvent sous contrat avec l’industrie, a moins de droits qu’un salarié et beaucoup plus de risques. Les montagnes de lisier issues de ces élevages industriels (qui, d’un point de vue agronomique, devraient retourner sur les terres d’origine des aliments du bétail : USA, Brésil, Argentine, Sahel, Thaïlande...) polluent gravement les régions concernées, au détriment de la qualité de l’eau, de la santé humaine et du tourisme. Ces régions sont victimes à tour de rôle d’importantes épidémies animales liées à la trop forte concentration d’animaux.

Perspectives
La réforme de la PAC adoptée en juin dernier et la position de l’UE aux négociations de l’OMC montrent que l’Europe, victime de ses propres dissensions et de marchandages entre États membres, n’est pas prête à orienter différemment sa politique liée à l’alimentation animale. Aucune mesure n’est proposée pour freiner le développement de l’élevage industriel ni l’importation massive d’alimentation animale. Il coûte moins cher d’importer les protéines végétales que de les produire, explique-t-on. La priorité est donnée à la production agricole à très bas prix (un prix international abaissé par les aides directes aux USA et dans l’UE) et à la poursuite des exportations à bas prix vers les pays tiers (bas prix interne + aides directes remplaçant les aides à l’exportation) : le dumping a simplement changé d’instrument.
La phase logique ultime de la politique actuelle, c’est le remplacement des importations d’aliments du bétail par des importations des produits animaux eux-mêmes. Cela se vérifie déjà dans le secteur de la volaille. Des firmes comme Doux (France) ont compris qu’elles feraient plus de bénéfices en produisant par exemple au Brésil : la main-d’œuvre y est moins chère et les contraintes environnementales nettement plus faibles. L’OMC est appelée à la rescousse : le démantèlement des protections à l’importation et l’obligation d’importer un pourcentage croissant de la consommation intérieure vont profiter davantage aux firmes du Nord qui délocalisent au Sud leur production de viande, qu’aux paysans du Sud, souvent incapables de produire au prix international très bas. Ces firmes ont besoin que la préférence communautaire n’existe plus, afin de « rapatrier » leurs produits sur le marché européen. L’agriculture industrialisée suit logiquement le même chemin que l’industrie textile.

Tirer les leçons
Si l’UE veut tirer les leçons de 40 années d’erreur dans sa politique de l’alimentation animale, elle doit tout d’abord cesser de faire croire que l’Europe a la vocation d’exporter massivement des produits de base animaux et céréaliers. Elle doit également abandonner l’élevage industriel et lier l’élevage au sol local, en soutenant dans ce processus les petites exploitations qui ont été obligées d’intensifier leur production. Changer la PAC devrait viser à favoriser les surfaces en prairie, la pratique du pâturage, le mélange herbe/légumineuses plutôt que maïs/soja, et encourager la production d’oléo-protéagineux. L’UE devrait réguler les marchés européens des produits animaux en maîtrisant la production, et mieux répartir la production animale entre les régions à vocation d’élevage afin de soutenir les races animales autochtones. Enfin, elle devrait interdire tout dumping dans les règles du commerce international, y compris sa nouvelle forme US/UE (prix internes bas + aides directes) et remettre en cause l’accord de Blair House. Ces mesures devraient s’accompagner d’un étiquetage obligatoire et complet dans le commerce d’alimentation animale, avec une liste positive des ingrédients autorisés, et d’une interdiction de toute culture et importation d’OGM. Or, que prévoit la réforme de la PAC adoptée le 26 juin ? Principalement un découplage des paiements directs (la plus grande partie des aides sera désormais versée indépendamment des volumes de production). Cela va accélérer la disparition des paysans et aboutir, à terme, à une re-nationalisation croissante de la PAC. En d’autres mots, l’UE s’apprête à abandonner la régulation des marchés, avec des prix agricoles maintenus très bas par les importations et la surproduction, où les paiements directs, par manque de légitimité internationale, sociale, environnementale, auront été très réduits. L’UE persiste donc dans son erreur de donner la priorité à l’exportation : produire à bas prix, exporter à bas prix. Priorité est donnée à l’industrie agroalimentaire, à la grande distribution et aux firmes d’import/export, et non pas aux paysans, aux consommateurs et aux contribuables.

Cet article a été rédigé par l’AEFPR (association de formation de la CPE 2)

1 Voir étude CPE/CSA sur l’alimentation animale - août 2001 – site web: www.cpefarmers.org
2 La CPE regroupe de nombreuses organisations agricoles de différents pays européens, dont le Front uni des jeunes agriculteurs, le Vlaams Agrarisch Centrum (Belgique), la Confédération paysanne (France), etc.

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