L'élargissement tout proche de l'Union européenne vers les pays d'Europe centrale et orientale suscite une certaine crainte auprès des citoyens. Certes, un regard en arrière nous rappelle que la Communauté a géré avec succès l'adhésion de la Grèce, de l'Espagne et du Portugal dans les années 80. Cependant, le défi de l'adhésion des pays de l'Est est plus important étant donné le faible niveau de productivité de ces pays et l'ampleur des réformes économiques et sociales à accomplir. Néanmoins, il est toujours intéressant de se pencher sur ce qui existe aujourd'hui et, à cet égard, le cas du Portugal est exemplaire de l'impact des fonds structurels européens lorsqu'ils sont relativement bien utilisés.


D'autant qu’au-delà des États et de leurs frontières, ce sont bien des gens qui vivent pauvrement tout en travaillant dur, héritiers d'une Histoire dont ils ne sont, pour la plupart, pas responsables. La solidarité entre États membres n'est-elle pas aussi une solidarité interpersonnelle ? En cette période estivale, voici un petit tour du Portugal, l'un des quatre pays dits "de la cohésion", c'est-à-dire ceux qui bénéficient d'une importante aide financière de l'UE au titre du rattrapage économique. L'on sait que cette aide financière fera l'objet, d'ici 2006 étant donné l'élargissement, d'un débat politique qui risque d'être pour le moins enflammé (sur le thème "faut-il déshabiller Pierre pour habiller Paul ?"). Dans les pages qui suivent, on soulignera les éléments qui plaident pour que des moyens suffisants soient attribués à la politique européenne de cohésion, non seulement en faveur des nouveaux membres mais aussi de manière à maintenir les transferts vers les pays du sud de l'Union.

Un peu de géographie
Le Portugal s'étire sur 560 km de long du nord au sud formant un territoire de trois fois la Belgique pour une population identique (près de 10 millions d'habitants). À l'exception du littoral, le nord est formé de montagnes qui culminent à 1991 mètres (Serra da Estrela) et de plateaux ondulés très boisés, tandis que le sud est de faible altitude avec quelques groupes de collines. L'Alentejo et l'Algarve laissent penser à l'Afrique ou à l'Australie par leur terre rouge et leurs eucalyptus en dépit des chênes-lièges et des oliviers. La vallée du Douro offre des plantations de vignes en terrasses vertigineuses jusqu'à Porto. Le Tage se déploie de barrage en barrage jusqu'à former un bras de mer en face de Lisbonne. La Guadiana sépare l'Alentejo et l'Algarve de l'Estremadoure et de l'Andalousie. Madère et l'archipel volcanique des Açores abritent quelque 500.000 habitants fort éloignés du continent (566 et 760 miles). L'été, la température est nettement moins élevée au Portugal qu'en Espagne sauf dans les régions de l'Est et dans l'Alentejo. L'hiver, le Portugal est le pays le plus doux d'Europe (moyenne des maxima journaliers de 15 degrés). Le paysage est très arboré grâce au climat atlantique qui en été fait alterner des périodes de grande luminosité et des journées à la moiteur quasi tropicale. La pluie est plus fréquente dans le nord. Quant à l'eau de mer, elle est plutôt froide comme sur le bord de la mer du Nord, sauf en Algarve où l'eau chaude de la Méditerranée vient se mélanger à l'océan.


Les Portugais
Près du tiers de la population vit à Lisbonne (2 millions d'habitants, avec sa périphérie) et à Porto et une grande partie entre les deux dans la région littorale. Le trafic automobile est fréquemment saturé sur les axes vers les banlieues mais la promenade dans les ruelles du centre de Lisbonne est un régal de poésie dans une ville qui "bruxelle" encore. Et si la campagne se dépeuple, elle reste à l'origine de bien des traditions vivaces. Le Lisboète visite volontiers sa famille en province. Il en ramène fruits et légumes au goût prononcé. En banlieue, s'il est sans voiture, un bus gratuit du supermarché "Jumbo" ou "Continente" l'y amène. Les montagnes de "chouriço" et de fromages étalés dans les grandes surfaces exhalent les odeurs du terroir, une opulence de variétés comme une apologie du consumérisme. Épris de "novellas" brésiliennes (feuilletons de plusieurs mois dans des intérieurs aisés à l'américaine) jusqu'à les suivre trois fois par jour, y compris durant la préparation et la consommation du repas "familial", il rêve d'un autre standing de vie en changeant de "telemovel" (GSM) chaque fois qu’il le peut. Plaintif sur le stress professionnel peu rémunérateur, il se console en écoutant les soirées de fado à la télévision car le fado, véritable exercice de nuance musicale, suscite une mélancolie qui mélange tristesse, poésie, joie et espoir. Il en existe de plusieurs styles et des descendances : Madredeus, Dulce Pontes, etc. La plupart du temps, c'est le "futebol" ou quelques bonnes farces télévisées qui distraient la famille et provoquent grande excitation. Car malgré leur penchant pour la "saudade" (tristesse), les Portugais s'amusent facilement. La télévision n’est, bien sûr, pas l’unique loisir. La littérature, fleuron de l'identité portugaise, occupe également une grande place. Le sel de la langue (1) se goûte surtout dans la poésie (et le sel de la mer dans le cabillaud séché).


Entre social-démocratie et conservatisme
La télévision s'étend en longues images sur les joutes politiques à la verve du temps de Spaak, sur la venue de tel ministre dans une petite ville ou sur les multiples petites manifestations d'habitants réclamant la solution d'un problème local. Le personnel politique, très masculin, toujours en visite dans le pays à la rencontre du peuple, entouré d'une suite en costume sombre–cravate, fait montre d'une sollicitude très paternaliste. Manifestement, il s'agit d'une élite, héritière d'un État centralisateur séculaire et d'un certain conservatisme, y compris au parti socialiste. Le Premier ministre socialiste, Antonio Guterres, au pouvoir depuis octobre 1995, est réputé catholique pratiquant très influencé par les idées libérales et proche de Tony Blair, très habile et charismatique, tandis que le Président Jorge Sampaio porte haut le sens de l'État démocratique depuis mars 1996.

Cette démocratie très vivace revient pourtant de loin. Après une période d'instabilité politique et d'agitation sociale qui suivit l'instauration de la République en 1910, le Portugal vécut sous un régime dictatorial pendant près de 50 ans, de 1926 jusqu'à la Révolution des œillets le 25 avril 1974 menée par une grande partie de l'armée recevant le soutien populaire. L'"Estado Novo" réactionnaire d'Antonio de Oliveira Salazar n'avait guère fait progresser l'économie tandis que de nombreux Portugais avaient rejoint l'une ou l'autre des "communautés portugaises" du monde. Trois ans après la révolution, le Portugal décidait d'adhérer à la Communauté européenne, surtout pour consolider la démocratie. Il y fut admis avec l'Espagne en 1986. Indépendant depuis le milieu du XIIe siècle, le Portugal inaugura nombre de routes maritimes au XVe. Ses anciennes colonies africaines et le Timor oriental font encore souvent la Une des journaux. Mais les jeunes générations sont tournées vers l'UE tandis que les voix brésiliennes de "radio cidade" et de la SIC (chaîne de télévision à capitaux brésiliens) rappellent les relations privilégiées avec le géant lusophone.

Patrick Feltesse

1 "O sal da lingua", poésie d'Eugénio de Andrade.

Une économie portugaise contrastée

L'exploration statistique, de l'économique au social, ne manque pas de contrastes surtout lorsqu'on tente de comparer le Portugal avec la Belgique, mais également avec son voisin péninsulaire.

Le produit intérieur brut annuel par habitant est un indicateur de l'activité économique. Le PIB par habitant est aussi un indicateur du niveau des revenus pourvu qu'il soit corrigé pour tenir compte des différences de prix et donc de pouvoir d'achat d'un euro entre les pays (PIB à parité de pouvoir d'achat). Pour 1998, cet indicateur de revenu moyen place le Portugal à 75 % de la moyenne communautaire tandis que la Belgique se situe à 11 % au-dessus. Seule la Grèce fait moins avec un indice de 66. Les disparités régionales sont importantes : la région de Lisbonne se situe à 95 % de la moyenne européenne, le Nord à 66 %, tandis que les Açores sont à 52 %. Cependant, les Açoriens bénéficient probablement de plus de transferts publics que les Lisboètes. D'après l'indicateur des écarts entre régions calculé pour chaque pays, les écarts entre provinces belges sont en moyenne plus importants en termes relatifs qu'entre les régions portugaises. Un exemple : le Hainaut était à l'indice 79,2 en 1998 tandis que la province d'Anvers se situait à 138,5. Mais étant donné le niveau de la richesse nationale, les transferts fiscaux et sociaux sont d'une ampleur à corriger sans doute davantage qu'au Portugal ces écarts de PIB/habitant de manière à limiter les inégalités de revenus.

Chômage (relativement) faible…
Le niveau de revenu d'un pays et l'inégalité de revenu entre ses habitants sont liés à la structure de l'économie qui témoigne du niveau de productivité atteint dans l'agriculture et dans l'industrie. Au Portugal, l'agriculture occupait encore un peu plus de 12 % de l'emploi total en 1999 (7,4 % en Espagne, 2,4 % en Belgique et 4,5 % dans l'UE). Même dans l'industrie, les sous-secteurs à faible productivité comme le textile et la filière du bois sont relativement importants. Plus de 35 % des emplois portugais se situent dans l'industrie contre quelque 30 % en Espagne et près de 26 % en Belgique. En 1998, le PIB par personne employée atteignait à peine la moitié de la productivité moyenne européenne et guère plus du tiers de la productivité par emploi en Belgique. Il n'est donc pas étonnant que le taux de chômage portugais soit parmi les plus faibles d'Europe (4,7 % en 1999). Ce niveau de productivité est en partie explicable par le manque de capital productif. Le stock de capital net par habitant se situait en 1999 à 60 % du niveau belge (contre 50 % 10 ans plus tôt). Le taux d'investissement est assez bas (16 % du PIB en 98 contre près de 20 % pour l'UE) et les investissements étrangers sont encore nettement plus faibles que dans les autres pays européens en % du PIB.

Un autre facteur explicatif est l'importance des petites entreprises et notamment de l'activité indépendante (25 % de l'emploi contre 15 % en Belgique en 1998). Si l'image du "méditerranéen" peu travailleur est selon toutes les apparences complètement fausse, au moins pour le Portugal, l'organisation du travail peut cependant faire défaut et surtout, de grandes différences d'équipement et de méthodes existent selon le type d'entreprise et de secteur. L'éducation joue un rôle primordial sur le développement d'activités à forte valeur ajoutée et sur les méthodes de production, d'organisation et de commercialisation. La proportion de personnes occupées ayant au plus un diplôme de secondaire inférieur est de 73 % contre une sur trois pour les Quinze; guère plus de 14 % disposent d'un diplôme de l'enseignement supérieur contre 23,4 % pour la moyenne de l'Union. Le gouvernement portugais renforce d’ailleurs la politique d'éducation et de formation professionnelle pour rattraper ce retard.

De maigres salaires
La situation de l'emploi est florissante : le taux de chômage est plus bas qu'en Flandre : 4,7 % contre 5,6 %. Il est sans commune mesure avec le taux espagnol qui atteint encore les 16 % en 1999. La région la moins favorisée sur ce plan est l'Alentejo qui compte 6,7 % de chômage. Le sous-emploi global s'élevait à 9,3 % en 1998, soit deux fois moins qu'en Belgique (1). En conséquence, le taux d'emploi de la population de 15 à 64 ans s'élevait en 1999 à quelque 71 % contre 53 % en Espagne (et 59,4 % en Belgique). La différence de taux d'emploi entre hommes et femmes est beaucoup moins grande qu'en Espagne où, probablement, le chômage massif a eu un fort effet d'éviction à l'encontre des femmes.

Ces performances sont cependant le résultat d'une certaine lenteur de la modernisation de la structure productive : une concentration moins rapide des activités qu'en Espagne, un abandon plus progressif des productions agricoles les moins rentables. La productivité de l'économie est passée de l'indice 52 en 80-84 à 63 en 95-99 (moyenne européenne = 100) (2). Ainsi, la modernisation économique du Portugal se fait à un rythme compatible avec un taux d'emploi élevé. Ce bon point pour la cohésion sociale a évidemment son revers. Les salaires sont les plus bas de l'UE : le salaire moyen d'un ouvrier isolé représente un pouvoir d'achat net de moins de 27 000 FB, soit 58 % du salaire espagnol et 53 % du salaire belge (3). Cependant, la croissance de la production par habitant est plus rapide qu'en Espagne (entre 1988 et 1999) malgré une évolution plus lente de la productivité (production par travailleur). Autrement dit, le revenu par habitant augmente plus vite au Portugal. Et surtout, si les salaires restent nettement inférieurs aux salaires espagnols, la répartition du revenu national est moins inégalitaire qu'en Espagne grâce au maintien d'un haut taux d'emploi. Une accélération de la croissance de la productivité n'est pourtant pas exclue. Elle pourrait provoquer un chômage massif.
Le salaire minimum portugais est le plus bas d'Europe. Il était de 12 800 FB en janvier 2000. La croissance du salaire minimum est inférieure à celle du PIB/tête. Le gouvernement est régulièrement sujet à de "fortes" revendications concernant le salaire minimum (le syndicat CGTP réclamait une hausse de près de 10 % pour 2001). Manifestement, il craint de renforcer la spirale des salaires. La croissance des salaires réels (environ 3 % l'an) est en effet plus rapide que celle de la productivité de l'économie et génère une inflation plus élevée que la moyenne européenne (2,3 % contre 1,7 % entre 1996 et 2001).
La bonne situation quantitative de l'emploi est conjuguée avec une durée du travail élevée, une flexibilité radicale et souvent de mauvaises conditions d'emploi et de travail. La durée effective du travail (temps pleins et temps partiels) est de 39,9 heures (1999) et 30 % des travailleurs font plus que 40 heures par semaine (en 1998). Beaucoup de personnes exercent une double activité. L'emploi à temps partiel représente 17 % de l'emploi pour les femmes (contre un tiers en Belgique) mais les salaires des femmes sont très inférieurs à ceux des hommes (39 % de moins contre 16 % de moins en Belgique) (4). Un cinquième des travailleurs occupent un ou plusieurs emplois saisonniers, occasionnels ou sous contrat à durée déterminée (5) (officiellement réservé aux travaux objectivement temporaires) sans compter le travail non déclaré et en particulier celui de travailleurs étrangers illégaux souvent payés à un salaire de misère. Le manque d'application de la législation du travail constitue un problème structurel. Par ailleurs, le taux d'accidents du travail est le plus élevé de l'UE (15 morts par mois sont recensés dans la construction civile) (6).

Système de santé et sécurité sociale
Le système de santé est proche du système anglais avec le même inconvénient : les listes d'attentes sont longues pour les consultations et les hospitalisations. La gratuité cache une réelle inaccessibilité de certains soins. Exemple : pour ne pas attendre deux mois pour un rendez-vous... chez le généraliste, ceux qui en ont les moyens prennent une assurance pour pouvoir consulter dans un centre de santé privé. Les soins dentaires de qualité sont onéreux, beaucoup de gens ne se soignent pas. Les dépenses publiques de santé ne faisaient que 60 % du total de la dépense de santé en 1996. L'espérance de vie est la plus basse de l'Union : 72 ans pour les hommes et un peu plus de 79 ans pour les femmes. Mais l'âge moyen de la retraite est parmi les plus élevés : près de 66 ans (7). Il faut dire que les pensions motivent à prolonger la carrière. La pension minimale pour 40 années de cotisations représente 12 000 FB (31 106 FB en Belgique pour une carrière complète). Le revenu garanti aux personnes âgées dépasse à peine 5 000 FB (15 739 FB en Belgique). Le minimum de pension d'un invalide est de 7 200 FB. Une telle sécurité sociale en laisse beaucoup dans la pauvreté. En 1996, 16 % de la population vivaient en dessous de 40 % du revenu moyen national (6 % en Belgique et 9 % pour l'UE sauf la Suède et la Finlande). Début 2000, environ 120 000 personnes vivaient encore dans des quartiers de "barracas" insalubres où des immigrés africains ont remplacé bon nombre de migrants des campagnes et réfugiés de la décolonisation. Les indicateurs européens pour 93-95 montrent que la situation de pauvreté persistante (moins de 60 % du revenu médian du pays pendant trois années de suite) se rencontre surtout chez les retraités et les couples avec trois enfants ou plus tandis que le niveau d'instruction est très discriminant. Par contre, elle prévaut moins parmi les chômeurs (contrairement à la Belgique). Probablement parce que la durée de chômage est assez faible ou qu'une occupation accessoire vient plus souvent compléter l'allocation. Le chômage de plus d'un an représentait, en 1999, 40 % des chômeurs au Portugal contre près de 60 % en Belgique.

Le faible niveau de protection sociale tient au niveau de la production nationale. Une autre explication réside dans le faible taux de taxation et dans l'évasion fiscale qui a fait l'objet de la récente réforme fiscale (levée du secret bancaire, taxation des plus-values sur actions, etc.). Les cotisations sociales qui ne représentent que 11 % des salaires sont souvent impayées par les employeurs, sans compter que 20 % d'entre eux en sont exonérés (8).

Solidarité : quelle cohérence?
Si la redistribution des revenus au Portugal laisse à désirer, il faut reconnaître que le faible niveau de vie surtout pour les retraités et autres allocataires sociaux et le manque d'accessibilité financière à des soins de qualité sont fortement dépendants du niveau du PIB par habitant. C'est dire que la solidarité européenne est aussi nécessaire du point de vue de la solidarité interpersonnelle en matière de sécurité sociale qui est défendue en Belgique (à l'encontre, il est vrai, de ceux qui prônent la réduction des transferts "entre Régions"). Celle-ci serait donc bien inspirée d'impulser une politique spécifique en ce domaine lors de sa présidence européenne.


Patrick Feltesse

Les impressions de voyage n'engagent que leur auteur. Pour l'exploration socioéconomique, de nombreuses sources, y compris portugaises, ont été consultées. Espérons que sa lecture n'aura pas été apparentée à un devoir de vacances !

  1. Sous-emploi global : chômage, temps partiel subi, chômeurs qui ne recherchent plus un emploi, préretraités et invalides souhaitant travailler. Source: Alternatives économiques, Hors-série, Les chiffres de l'économie 2000-2001.
  2. Source: Eurostat.
  3. Source: Eurostat, Calculs MET.
  4. Source, Eurostat, Annuaire 2000 et conditions de vie en Europe.
  5. INE, Inquérito ao Emprego in CGTP, Politica reivindicativa da CGTP-IN para 2001; Jean-Marie Pernot, Portugal. Services publics sous pression, Chronique internationale de l'IRES (Paris) n° 65, juillet 2000; d'après Eurostat, 17,3 % des salariés portugais étaient en 1998 sous CDD contre 12,8 % pour les Quinze et 32,9 % pour l'Espagne.
  6. Jean-Pierre Pernot, Portugal. Vers un bogue social en l'an 2000 ?, Chronique internationale de l'IRES, n°57, mars 1999.
  7. Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, Retirement age under debate, www.eiro.eurofound.ie
  8. Source : UGT.
Les effets bénéfiques de la
politique européenne de cohésion

Le Portugal a bénéficié depuis son adhésion d'importantes aides européennes. La dépense totale annuelle moyenne des fonds structurels et de cohésion s'est élevée pour ce pays à 4.497 millions d'euros (aux prix de 99) durant la période 94-99, soit 4,7 % du PIB de 1997 (1). D'après les estimations, l'aide prévue pour 2000-2006 devrait rester dans le même ordre d'importance relative. Le résultat, c'est un fameux rattrapage : un PIB par habitant qui a grimpé de 59,2 % de la moyenne communautaire (celle des 15 pays actuels) à 76,1 % en 1999. L'impact est lié à l'impulsion donnée à la demande et à l'amélioration de l'efficience économique (réduction des temps de transport, modernisation des équipements des entreprises, formation des enseignants, meilleures qualifications et plus diversifiées). Il a été estimé que le PIB fut, en 1999 par exemple, 8,5 % supérieur à ce qu'il aurait été sans intervention (9,9 % pour la Grèce, 3,7 % pour l'Irlande et 3,1% pour l'Espagne). L'effet sur le chômage reste modeste (-4 %) étant donné qu'il s'agit surtout d'investissements qui, tout en relançant l'activité, économisent de la main-d'œuvre. Pour partie redevable à la politique du gouvernement, ce résultat est considéré comme relativement important compte tenu de l'effet d'éviction lié au degré d'ouverture aux échanges extérieurs. Les pays contributeurs nets bénéficient en effet d'un certain retour par l'augmentation de leurs exportations vers les pays bénéficiaires nets qui est supérieure à celle de leurs importations. Les effets à terme, liés à la modernisation, devraient être handicapés par l'importance des aides qu'il a fallu accorder à l'agriculture. La qualité de vie et celle de l'environnement se sont aussi améliorées : 95 % de la population connectée à l'eau potable en 1999 contre 61 % en 1989 et 90 % contre 55 % en 1990 pour la connexion aux stations de traitement des eaux usées.

  1. Commission européenne. Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, janvier 2001.
    "Le Portugal et l’UE : quel bilan 15 ans après ?" in Lisbonne, Rio, Macao… L’économie du monde lusophone, Problèmes économiques n°2654, 1er mars 2000.

 

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